Місцеве самоврядування в Україні

 

ня — це різновид державної влади¹. Інша група вчених займає ком­промісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцево­го самоврядування. У результаті аналізу природи місцевої влади ці ав­тори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються дві основи: громадівська та державна². Третя позиція полягає у розумінні місцевого самоврядування як самостійного та незалежного від держа­ви виду публічної влади — муніципальної влади³.

Спробуємо проаналізувати аргументацію прибічників кожної з на­ведених позицій.

Так, перша група авторів вважає, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, В. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування вип­ливає з природи більш широкого явища — державного володарюван­ня. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В. Шаповал, за своєю природою є децентралізованою формою державного управління⁴. Структурно (організаційно) місцеве самоврядування, продовжує він, — це органі-

¹         Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і
громадянського суспільства в Україні // Право України. — 2001. — № 12; Кули-
ков В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государ-
ство и право. — 2000. — № 11; Шаповал В. Сутність місцевого самоврядування (пи­
тання теорії) // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеук­
раїнських муніципальних слухань (6-8 вересня 2001 p., м. Бердянськ). — К., 2002;
Чеботарев Г. Н. Развитие конституционньїх основ местного самоуправления. — Тю­
мень, 1995 та ін.

²         Диденко А. А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуправления в России
(1785-1917 гг.): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Бєлгород, 2002; Мальцев Г. В.
О соотношении систем государственного управлення и местного самоуправления //
Государственное управление: проблеми теории, истории, практики, преподавания.
— Ростов н/Д., 1993; Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою
України//Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1993. — Вип. 1-2;
Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М., 1998 та ін.

• Баймуратов М. О., Григор'єв В. А. Муніципальна влада: актуальні проблеми станов­лення й розвитку в Україні. — О., 2003; Батанов О. В. Муніципальна влада — самостійний вид публічної влади в Україні: поняття, ознаки, тенденції становлен­ня // Правова держава: Щоріч. наук, праць. — К., 2004. — Вип. 15; БелкинА., Ере мин А. О категориальньїх пределах местного самоуправления // Право и жизнь. — 1997. — №11; Сайфитдинова Р. Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. — № 2; Светлова И.А. Местное самоуправление как поли-тико-правовой институт в системе управлення обществом и государством // Право и политика. — 2001. — № 6 та ін.

⁴ Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право Украї­ни. — 2002. — № 3. — С. 51.

зація державної влади на місцях, яка передбачає самостійне вирішен­ня питань місцевого значення населенням відповідної адміністратив­но-територіальної одиниці безпосередньо або через звичайно обрані ним і нерідко формально виокремленні органи і посадових осіб¹.

На думку В. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є на­род, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї Влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцево­го самоврядування. Тому влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної вла­ди... Це, продовжує В. Борденюк, не виключає існування влади, дже­релом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі територіальній громаді. Проте влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується по суті, в державну².

Друга група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. Аналізуючи природу місцевої влади, ці автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються дві засади: громадівська та державна. Так, М. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та дер­жавної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної пси­хології і суверенного бешкетування місцевих рад»³. На думку при­хильників цього погляду, синтез державного та громадського у само­врядуванні — дуже важливий для суспільства. За допомогою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної не­стабільності та послаблення держави та інститутів, які складають її-виникають можливості для більшої частини людей — участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-

¹        Шаповал В. Сутність місцевого самоврядування (питання теорії) // Муніципальний
рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеукраїнських муніципальних слухань
(6-8 вересня 2001 p., м. Бердянськ). — К., 2002. — С. 300.

²                                                                                                                              Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самовряду_ваннЯі держави і
громадянського суспільства в Україні // Право України. — 2001. ^_ j\|o 12._____ С. 26

³        Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Укр_аї_ни // Місцеве та
регіональне самоврядування України. — К., 1993. — Вип. 1-2. —с. 64.

 

702

703

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до за­конів; ліквідується розрив між суспільством та державою; досягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наяв­ності демократичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких уз­годжується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення. Однак реалізація цих програмних положень можли­ва лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Представники третьої концепції у категоричній формі заперечу­ють державну природу влади територіальних громад. Так, відомий вітчизняний вчений-конституціоналіст В. Погорілко вважав, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей¹.

Аналогічної позиції дотримується й російський вчений В. Чиркін, який пише, що «місцеве самоврядування — це недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому»². В іншій своїй ро­боті В. Чиркін ще категоричніший: державна влада та місцеве само­врядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колек­тиву, об'єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно прожи­вають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами³. Поділ цих видів публічної влади свідчить про те, що держав­на влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу)⁴.

¹         Муніципальне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицько-
го. — К., 2006. — С. 7.

²         Чиркин В. Е. Государствоведение. — М., 1999. — С. 375.

³ Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. — М., 2001. —
С. 453.

⁴ Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. — М., 2002. — С. 145.

На думку Н. Миронової, місцеве самоврядування — не тільки са­мостійний вид публічної влади (муніципальна влада), а й певний принцип децентралізації влади у державі. Причому державна влада, на думку цього вченого, — це публічна політична влада, а муніци­пальна влада — це публічна неполітична влада, формування та функціонування якої багато у чому залежить від політики, яка прово­диться державною владою щодо місцевого самоврядування. Певний дуалізм місцевого самоврядування, Н. Миронова пояснює за­лежністю соціального механізму формування цього інституту, по-перше, від підтримки з боку держави та, по-друге, від розвиненості структур громадянського суспільства. Причому процес інсти-туціоналізації місцевого самоврядування матиме успіх лише за умови, що обидва способи формування місцевого самоврядування — дер­жавний («згори») та фомадський («знизу») — матимуть рівну силу та проявлятимуться у єдності та взаємодоповнюваності¹.

Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явище, яке одночасно має якості соціального і політичного, публічно-право­вого та приватноправового, вітчизняний вчений-конституціоналіст В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування — це публічна влада з усіма її атрибутами і водночас інститут фомадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності уп­равляти власними справами автономно від держави². У іншій своїй праці, він констатує, що місцеве самоврядування — публічна влада територіальної фомади, тобто жителів села чи добровільного об'єднан­ня в сільську фомаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах тери­торіальної фомади і функціонує лише в межах окремих адміністратив­но-територіальних одиниць, тоді як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію³.

¹          Миронова Н. И. Местное самоуправление как социальньїй институт: генезис, станов-
ление, основньїе тенденции развития: Автореф.... канд. социологических наук. —
М.,2000. — С. 12-13.

²          Кравченко В. В. Форми участі неурядових структур у розвитку місцевого самовряду­
вання // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самовряду­
вання в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В. В. Кравчен­
ка. — К., 2003. — С. 50.

³          Кравченко В. Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого
самоврядування та в Конституції України // Самостійність місцевих влад та розподіл
повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до прин­
ципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф.,
м. Київ, 11-12 червня 2002 р. — К., 2002. — С. 202.

 

704

23-8152

705

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

Природно, що кожний, хто замислюється над проблемами місце­вого самоврядування, по-своєму розуміє його політико-правову при­роду. Але з трьох означених позицій нам уявляється найбільш кон­цептуально вивіреною та прогресивною остання. Нам бачиться місцеве самоврядування як самостійна система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою су­купність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

На нашу думку, місцеве самоврядування — це самостійна та неза­лежна від держави форма організації публічної влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення місцевими жителями безпосеред­ньо або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення.

Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосеред­ньо і через органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання. Саме з цього конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і ор­гани місцевого самоврядування є рівними перед законом та рівною мірою є представниками народу в межах наданих їм повноважень.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність дер­жави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто­номія невеликих територіальних одиниць у рамках загальних для всього державно організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — тери­торіальної громади — територіальної спільності, що складається з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на тери­торії села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніци­пальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на цій території нерухомим

майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі суспільства (в механізмі управління суспільством і державою), що свідчить про те, що у країні поряд з інтересами осо­би та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніци­пальні) інтереси, які пов'язані з вирішенням питань безпосередньо­го забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніци­пальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об'єктами є: публічна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики тощо. Але основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із ко­лективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної тери­торіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самовряду­вання, а також інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади. Правова сутність місцевого самоврядування прояв­ляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та при­пинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самовряду­вання для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою у процесі вирішення питань місцевого значення проявляються та реалізуються сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні власти­вості публічної влади територіальних громад.

Тобто реальною фізичною умовою самозбереження та саморозвит­ку муніципальної влади є виконання саме тієї функції, заради якої си­стема місцевого самоврядування створюється (у розумінні дефініції місцевого самоврядування за Конституцією України (ст. 140) і Зако­ном України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2) — вирішення питань місцевого значення. Таким чином, основним

 

706

707

Розділ 26