Автори вітчизняного навчального посібника з комунального права вважають, що місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава встановлює та контролює згідно з Конституцією та законами України1. Думається, що за такого підходу зберігається патерналістське ставлення держави до місцевого самоврядування, а публічна влада територіальної громади має вигляд октройованого (дарованого державою) інституту
Можна навести багато інших визначень та позицій, автори кожної з яких акцентують увагу на різних аспектах феномену місцевого самоврядування, підкреслюють ті чи інші ракурси та прояви означеного суспільно-політичного явища, але єдине, у чому солідарні між собою сучасні дослідники, це те, що найоптимальніше феномен місцевого самоврядування можна зрозуміти, якщо розглядати його через призму взаємовідносин з державою та державною владою. Адже питання про відношення територіальних громад до держави та форми їх взаємодії стало актуальним з появою перших держав. Слід сказати, що більшість держав утворювалися шляхом інтеграційних процесів (об'єднання місцевих спільнот), а також у результаті ускладнення соціальних відносин всередині них.
З появою держави роль територіальних громад у соціальній системі стала різко змінюватися. Якщо до появи держави усі функції життєдіяльності суспільства забезпечувалися внутрішніми можливостями територіальних громад, то з її утворенням функції місцевих спільнот (або їх частина) були взяті (іноді насильно захоплені) державою. При цьому територіальна громада, будучи частиною суспільства як соціальної системи та носієм його інтересів, при взаємодії з державою частково представляє ці інтереси, тобто інтереси суспільства загалом.
Як свідчить історичний досвід, більшість держав (у особі органів державної влади) має стійку тенденцію до обмеження самостійності територіальних громад, знижуючи тим самим інтерес до спільних дій з благоустрою території. По суті, це означає, що територіальна громада перестає бути дієздатним організмом, тому що позбавляється найважливішої ознаки — наявності інтересу у вирішенні питань
1 Коммунальное право Украйни: Учеб. пособ. / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. За-харченко и др. — Донецк, 2000. — С. 42.
700
власного життєзабезпечення. У підсумку територіальні громади перетворюються у спільноти з аморфними політичними, соціально-психологічними, територіальними, економічними кордонами (по суті, у частину населення країни), які не мають власних (усвідомлених) колективних інтересів по забезпеченню життєдіяльності, а отже, такими, які не мають будь-якої мотивації для взаємодії та співробітництва з цього приводу з іншими суб'єктами, у тому числі з державою.
Також історичний досвід наочно демонструє, що процес розвитку, за якого держава послідовно пригнічує самостійність територіальних громад, неодмінно закінчується соціальною катастрофою, іноді навіть революцією та зміною державного ладу. Причому чим жорсткіший режим, тим більше свобод отримують (прагнуть отримати) громадяни та територіальні громади в результаті цієї революції. Первісна причина цього — відсутність у необхідному обсязі громадянських свобод та виключних повноважень у територіальних громад утворює передумови для зародження та розвитку державної кризи з можливою зміною державного ладу. Тобто, з одного боку, державна політика щодо місцевого самоврядування та характер моделей його взаємодії з державою являє собою постійну зміну відносної свободи та обмежень, а з іншого — місцеве самоврядування виступає неодмінною умовою стійкого розвитку держави. Детермінуючими факторами, які призвели державність в Україні наприкінці XX ст. до глибокої системної кризи, стали ігнорування громадянських свобод, локально-територіальних інтересів та відсутність протягом тривалого часу інституту місцевого самоврядування на її терені. Тому визнання державою інтересів територіальних громад, їх гармонізація з державними інтересами, становлення та розвиток інституту місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади має стати пріоритетною метою Української держави.
Це логічно приводить нас до з'ясування питання: що ж являє собою місцеве самоврядування з позицій публічної влади та як воно співвідно ситься з державною владою? Слід зазначити, що в сучасній конституційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до цього питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна — умовно можна об'єднати в три групи. Так, деякі вчені вважають, що влада місцевого самоврядуван-
701
Розділ 26
