Місцеве самоврядування в Україні

за P. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві та таким чином буде досягну­то гармонії держави і суспільства¹.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є «першою формою, в якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі цих відносин, які породжують та роблять необхідною таку участь». Громада, на його думку, це «ево­люціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призна­чення і здатність незначною мірою, для своєї обмеженої сфери, — утворювати основні форми і органи держави, і таким чином застосо­вувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм урядового права.... Саме тому громадівський устрій є зерном будь-якого само­врядування, громада є батьківщиною вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, буде не вільним, а адміністративно рабським народом». Водночас він стверджував, що «державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді — другим кроком до свободи народу»².

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань дер­жавної влади. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот має вираження в тому, що во­ни можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова право­здатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснен­ня своїх функцій, функцій державного управління³.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо при­хильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокре­ма, М. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніци­палітети «повинні створювати певну ієрархію, починаючи від вели­ких організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населен­ня аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сот ро­дин». В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самовря­дування має бути покладено сформульований вченим політико-еко-номічний принцип: «Кожна муніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських за­вдань міждержавними й іншими муніципалітетами повинно бути по­кладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету». За державою зали­шається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. Тугана-Барановського, має стати «першим корективом» до «централізуючого начала держав­ності»¹.

Демократичний за суттю, але значною мірою державницький підхід до влади та самоврядування спостерігався у роботах видатного українського вченого М. Палієнка. На його думку, державна влада за своєю суттю — це явище колективно-психологічного характеру, яке визнається підвладними². Він писав, що державна влада та право по­винні слугувати загальному добробуту, а не інтересам окремих осіб, груп населення або суспільних класів³. При цьому формою самообме­ження держави виступає місцеве самоврядування, під яким він ро­зумів таке управління, коли місцевому населенню надається право самостійно відати завданнями державного управління на місцях за допомогою своїх виборних осіб та під контролем уряду щодо закон­ності дій органів місцевого самоврядування. Держава, на його думку, ніби говорить: «Ви будете самі самостійно завідувати тими чи іншими

¹ Лазаревский Н. И. Цит. праця. — С. 43.

² Штейн Л. Ученіе обт> управленій и право управленія: сь сравненіемт> литературьі и
законодательствть Францій, Англіи и Германій. — СПб., 1874. — С. 27-28, 29-30.

³ Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2: Часть Особенная. — СПб.,
1903. — С. 363-365; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному пра­
ву. Т.2: Административное право. Ч. 1: Органи управлення. — С. 46-49.

690

¹          Основи етнодержавознавства: Підручник / За ред. Ю. І. Римаренка. — К., 1997. —
С. 211.

²          Палиенко Н. И. Учение о существе права и правовой связанности государства. — X.,
1908. — С. 319-320.

³          Палиенко Н. И. Правовое государство и конституционализм // Вестник права. —
1906. — №1. — С. 37.

691

Розділ 26