Територіальний устрій України

 

організації суспільства. Він поєднує у собі як елементи природного уособлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних ко­мунікацій, у деяких випадках — особливостями етнічного або конфесійного складу населення, так і заходи, які ініціюються органа­ми влади, зацікавленими у структуруванні території, упорядкуванні її організації з метою удосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

Зміни у сфері адміністративно-територіального поділу можуть підпорядковуватися пріоритетам, які диктуються доктринальними вказівками правлячого режиму, як це було, наприклад, у СРСР з втіленням у життя етнічного принципу утворення нових адміністра­тивно-територіальних одиниць. Свідченням політичного пропаган­дистського підходу до перетворень у адміністративно-територіально­му устрої є практика перейменування об'єктів адміністративно-тери­торіального поділу, реалізована в УРСР у 40-60-х роках XX ст., яка мала за мету формування в суспільстві засобами «топонімічної» про­паганди певних соціальних орієнтирів та політичних цінностей. Вона зумовлювалась їх масштабністю, яскраво виявленим зв'язком із політичною кон'юнктурою кожного історичного моменту. Наслідком реалізації означеної політики стало ігнорування історичних назв і насадження штучних, ідеологічно витриманих топонімів¹.

При проведенні адміністративно-територіального поділу, як пра­вило, враховуються і традиційно усталені кордони між територіаль­ними громадами (територіальними колективами), та міркування, пов'язані із вирішенням управлінських завдань, що дає дослідникам підстави говорити про так звані природні та штучні адміністративно-територіальні одиниці. Перші розглядаються як утворення, що історично склалися, кордони яких визначилися у процесі розвитку територіальних громад (територіальних колективів), зокрема, це по­селення — міста, селища, села. Другі — як регіони, що були виділені органами державної влади на основі економічного районування або на інших засадах (області, автономії, губернії, департаменти).

¹ Андрощук О. В. Політика перейменувань об'єктів адміністративно-територіального поділу в УРСР в 40-60-ті роки XX ст.: мета, механізм реалізації, наслідки // Історія України: маловідомі імена, події, факти: 36. статей. — К., 2003. — Вип. 22-23. — С. 166-187.

Залежно від тих чи інших чинників в одних країнах світу існують складні системи адміністративно-територіального устрою (Велика Британія, Італія, Франція та ін.), тоді як в інших, менших країнах (Бахрейн, Ватикан та ін.) таких систем взагалі немає. Хоча навіть у невеликих країнах можуть існувати національні системи адміністра­тивно-територіального устрою.

Адміністративно-територіальний устрій виконує різні функції. Головна з них — бути територіальною основою організації місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, політичних партій, громадських і релігійних організацій тощо. Устрій сприяє також організації самого населення у територіальних колек­тивах сіл, селищ і міст, у виборчих округах під час президентських, парламентських і муніципальних виборів, загальнонаціональних та місцевих референдумів. Адміністративно-територіальний устрій також має важливе значення для реалізації конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина, вибору ними місця проживання, свободи пересування тощо, а отже, повинен бути при­стосований до потреб людини і відображати її уявлення про розумну організацію місцевої влади.

Адміністративно-територіальний устрій України сформувався історично. За часів входження України до складу Австро-Угорщини, Польщі, Румунії та Російської імперії українські землі були інтегро­вані до адміністративно-територіальних систем цих держав. Зокрема, українські землі, що ввійшли до Австро-Угорщини, разом із польсь­кими, угорськими та румунськими територіями були інтегровані до складу таких адміністративно-територіальних одиниць, як Буковина, Галичина та Карпатська Україна.

Адміністративно-територіальний устрій нашої держави протягом XX ст. зазнав багатьох змін. Так, до 1918 р. устрій був трирівневим, за схемою «губернії — повіти — волості». Але розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917-1918 pp. привів до суттєвих змін у адміністративно-територіальному поділі українських земель. 6 бе­резня 1918 р. Малою Радою було ухвалено Закон «Про поділ України на землі», відповідно до якого передбачалося поділити територію України на 32 землі, проте цьому завадили революційні події того ча­су. Цей поділ не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

 

612

613

Розділ 24

Територіальний устрій України

 

За радянської доби система адміністративно-територіального уст­рою України значною мірою створювалася волюнтаристськими мето­дами, без урахування історичних, національних, культурних, мовних та інших традицій. Так, уже у 1919 р. розпочалося утворення сільських рад, чисельність яких 1920 р. досягла майже 15 тисяч. Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принципів нового адміністративно-територіального поділу УСРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості. Адміністративно-територіальний устрій ус­кладнився і мав такий вигляд: «губернії — округи — райони — сільра­ди». Замість 102 повітів було утворено 53 округи, а замість 1989 воло­стей — 706 районів. Сільрад стало 9307. Після того як 12 грудня 1925 р. губернії було ліквідовано, система адміністративно-тери­торіального устрою знову стала трирівневою: 41 округа — 680 рай­онів — 70 міськрад; 150 селищних рад; 10 314 сільрад. Запровадження у 20-х роках XX ст. районного рівня адміністративно-територіального устрою не грунтувалося на якихось реальних потребах країни, а мало на меті створення вузлових пунктів реалізації директив партії і ра­дянської влади. У 1930 р. було ліквідовано округи, а у 1932 р. цей рівень системи адміністративно-територіального устрою відновлено у вигляді п'яти областей.

Перші повоєнні десятиліття характеризувались активними нама­ганнями влади використати адміністративно-територіальний поділ для вирішення політичних, ідеологічних, економічних, соціальних, управлінських завдань. Адміністративно-територіальні зміни в Радянській Україні цього періоду не стосувалися принципових засад територіальної організації, не відзначалися комплексним характером. Перетворення зводилися до зміни кількості адміністративно-тери­торіальних одиниць певного рівня, що об'єктивно впливало на їх параметри.

Післявоєнна Україна мала такий внутрішній поділ (станом на 1 ве­ресня 1946 p.): 25 областей, 81 місто республіканського і обласного підпорядкування, 750 районів, 13 округ (у Закарпатті), 16 435 сільрад, 451 селищна і 177 міських рад. Слід зазначити, що протягом першого повоєнного десятиліття конституційно-правове регулювання питань адміністративно-територіального поділу відбувалося на основі поло­жень Конституції СРСР 1936 р. (ст. 9, 23) та Конституції УРСР 1937 р. (ст. 18, 19), указів Президій Верховної Ради СРСР та УРСР, рішень виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих, а також чис­ленних партійних документів. До 1956 р. зберігала чинність

Інструкція про порядок перечислення залюднених пунктів до розря­ду міських або сільських поселень, затверджена постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 16 квітня 1924 р.

Слід також згадати про зміни 1954-1955 pp., коли було укрупнено сільради як реакція на укрупнення колгоспів, а також реформи 1962-1963 pp. — реорганізацію органів влади за виробничим принци­пом: у 19 з 25 областей було створено по 2 обласні ради (промислова та сільська), райони укрупнено до виробничих колгоспно-рад­госпних управлінь. Кількість районів скоротилася до 460. У цей час сформувався погляд на адміністративно-територіальний устрій як на «зумовлений завданнями і функціями соціалістичної держави поділ території союзних республік на окремі частини (області, райони і т.д.), побудовані за виробничим принципом, відповідно до якого будується система органів радянської держави і громадських орга­нізацій в інтересах забезпечення їх практичної виробничої діяль­ності»¹.

У середині 50-60-х років XX ст. правова база процесу адміністра­тивно-територіальних змін поповнилася новими нормативно-право­вими актами. Відтоді законодавче регулювання практично всіх питань адміністративно-територіального поділу зосереджується у компетенції республіканської влади. Законом СРСР від 11 лютого 1957 р. фактично ліквідується складна схема утворення (ліквідації, перейменування) областей, яка передбачала «подвійне регулювання». Така децентралізація мала до певної міри формальний характер, оскільки всі рішення обов'язково погоджувались із керівництвом у Москві. Відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1956 р. втрачає юридичну силу вищезгадана Інструкція 1924 р. і затверджується Положення про порядок віднесення населе­них пунктів до категорії міст, селищ міського типу і робітничих селищ Української РСР Водночас окремі питання адміністративно-тери­торіального поділу передаються на вирішення виконавчих комітетів обласних рад депутатів трудящих².

¹ Стрельцов Л. М. Административно-территориальное устройство Украинской ССР,
основанное на производственном принципе. — К., 1964. — С. 5.

² Андрощук О. В. Адміністративно-територіальні зміни в УРСР: плани, втілення,
наслідки (друга половина 40-60-ті роки XX ст.): Автореф. дис.... канд. істор.
наук. — К., 2004. — С. 9.

 

614

615

Розділ 24