Територіальний устрій України

 

України являє собою не що інше, як велику політичну та соціально-економічну суперсистему, що у визначених державним кордоном ме­жах поєднує ключові функціональні підсистеми життєдіяльності суспільства («управління», «виробництво», «обслуговування», «розсе­лення») та певною мірою локалізує їх у межах конкретних адміністра­тивно-територіальних одиниць існуючого адміністративно-тери­торіального поділу. Лише у тих випадках, коли локалізація зазначених підсистем на території відповідає існуючому адміністративно-тери­торіальному устрою (відповідно, і існуючій системі управління) адміністративно-територіальний устрій можна розглядати як опти­мальний.

Територіальний устрій України ґрунтується на певних принципах, тобто керівних засадах, що визначають сутність і зміст цього інститу­ту державного ладу і закріплюються в Конституції та законах України.

Відповідно до ст. 132 Конституції України територіальний устрій України грунтується на засадах: єдності та цілісності державної тери­торії; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні держав­ної влади; збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Важливим принципом територіального устрою України є принцип територіального верховенства держави, який є системоутворюючим щодо інших принципів цього інституту державного ладу України. Цей принцип випливає зі статей 1 і 2 Конституції, що визначають суве­ренність України і передбачають, що державна влада в Україні здійснюється відповідно до Конституції та законів системою відповідних державних органів на всій її території.

Принцип територіального верховенства держави характеризує по­вноту державної влади в усіх її конституційних формах і виявах на всій території України. Держава самостійно встановлює правовий ре­жим власної території, здійснює її оборону, вирішує питання адміністративно-територіального поділу з метою вибору оптимальної моделі здійснення державного володарювання і місцевого самовряду­вання тощо.

Принцип єдності та цілісності території означає, що складові час­тини території України — адміністративно-територіальні одиниці — нерозривно взаємозв'язані, відзначаються внутрішньою єдністю в межах державного кордону України.

Територія України є недоторканною, а її межі визначаються державним кордоном (ст. 2 Конституції України). Це конституційне положення дає змогу виявити ще один принцип, споріднений з основними принципами територіального устрою України, — принцип непорушності державного кордону. Під державним кордоном слід ро­зуміти лінію, що визначає межі її території і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії. Правовий режим державного кордону України регулюється Законом України «Про державний кордон України»¹. Захист державного кордону України є невід'ємною части­ною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та право­охоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, еколо­гічних, технічних та інших заходів.

Чинне законодавство України охороняє принципи єдності, цілісності та недоторканності території України в межах її державно­го кордону. Посягання на цілісність і недоторканність території України у формі вчинення умисної дії з метою зміни меж території або державного кордону України, визначених Конституцією та зако­нами України, а також публічні заклики чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій є кримінальним злочи­ном і зумовлює кримінальну відповідальність.

Принцип централізації та децентралізації у здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними (загальнодержавни­ми) органами держави Конституцією та законами України закріплюється право забезпечення внутрішніх і зовнішніх загально­національних інтересів, регулювання всіх сфер суспільного і держав­ного ладу — політичної, економічної, соціальної, культурної (духовної), екологічної та зовнішньополітичної, а обов'язок захисту суверенітету і територіальної цілісності України визначається Кон­ституцією України як найважливіша функція держави, справа всього

¹ Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — №2. — Ст. 5.

 

602

603

Розділ 24

Територіальний устрій України

 

Українського народу (ст. 17). За місцевими органами державної влади закріплюється право вирішувати питання регіонального і місцевого значення, сприяючи реалізації загальнодержавних програм.

Водночас принцип централізації органічно пов'язаний з принци­пом децентралізації, що знаходить своє вираження у визнанні та га­рантуванні місцевого самоврядування, що є правом територіальної громади — жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-тери­торіальними одиницями — самостійно вирішувати питання місцево­го значення в межах Конституції та законів України.

Тобто принцип централізації та децентралізації територіального устрою України знаходить своє логічне продовження в принципах організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування і розмежуванні їх компетенції відповідно до Консти­туції та законів України.

Важливим принципом територіального устрою України, який виз­начає сутність і зміст регіональної політики нашої держави, є принцип збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуван­ням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демо­графічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Цей прин­цип означає, що держава забезпечує і гарантує право територіальних громад, які з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій умовно об'єднуються в певні регіони, вирішувати політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші проблеми згідно з інтересами територіальних громад.

Існують й інші принципи територіального устрою України. Зокре­ма, пріоритетним принципом територіального устрою будь-якої держави є принцип народного суверенітету. Він закріплює за Ук­раїнським народом виключне право здійснювати свою владу на всій території України безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Український народ має право безпосередньо вирішувати питання територіального устрою України. Так, ст. 73 Конституції України гарантує громадянам України вирішувати питання зміни території України шляхом проведення обов'язкового всеукраїнського референ­думу.

Важливим принципом територіального устрою України є прин­цип, який визначає форму цього устрою. Зокрема, ст. 2 Конституції

604

України визначає, що Україна є унітарною державою, тим самим закріплюючи принцип унітаризму територіального устрою України.

Важливе значення має й принцип системності територіального устрою України, закріплений уст. 133 Конституції України. Він перед­бачає, що територіальний устрій України має певну систему, що складається з взаємопов'язаних адміністративно-територіальних одиниць, які перебувають між собою у структурних і функціональних зв'язках.

Важливими принципами територіального устрою та адміністра­ тивно-територіального поділу, які варто враховувати у процесі їх вдосконалення, мають стати: субсидіарність; розробка оптимального науково зваженого понятійно-категоріального інструментарію, який виключав би будь-яку двозначність тлумачень; компактність, тобто адміністративно-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів; спадкоємність — основні харак­теристики адміністративно-територіального поділу мають врахову­вати історичні, національно-культурні, соціально-економічні особ­ливості території, в міру можливості повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій; гнучкість та адаптивність — адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін у суспільстві — змін у соціальних та управлінських технологіях, економіці, розселенні, споживанні; наявність оптимальної «критичної маси» — адміністра­тивно-територіальні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення населення відповідними послуга­ми тощо.

Слід зазначити, що сучасна територіальна організація Української держави далека від оптимальної, вона має суттєві недоліки, які істот­но впливають на ефективність організації та діяльності системи публічної влади та управління. Архаїзм «партійно-радянської» систе­ми існуючого територіального устрою не викликає сумнівів. Проте для того, щоб його раціоналізувати і прилаштувати до потреб України, інтересів її громадян, потрібно провести ретельне вивчення демографічних, соціально-економічних, кадастрових та інших про­блем. При цьому марно сподіватися на те, що прийняття навіть най­досконалішого законодавства про територіальний устрій України розв'яже усі проблеми водночас, тому що їх розв'язання лише адміністративно-правовими засобами не є і не може бути оптималь­ним результатом.

605

Розділ 24

Територіальний устрій України

 

На момент проголошення незалежності Україна мала сформова­ний територіальний устрій, який фактично залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України. Однак, як у перші роки незалежності, так і нині, можна помітити й спроби змінити його. Прикладом того є активізація відцентрових тенденцій регіонів у різних формах: від прагнення утворити економічну Раду Півдня України, «спеціальну самоврядну автономію» Закарпаття, від ідеї відродження Донецько-Криворізької республіки, утворення Ради регіонів, пропо­зицій про економіко-правовий експеримент з розширенням еко­номічної самостійності регіону та вільної економічної зони в Одеській області, бажання утворити так звану Південно-Східну Ук­раїнську Автономну Республіку під час президентських виборів 2004 р. до пропозицій кардинальної реконструкції державного устрою та адміністративно-територіального устрою країни: відмови від двох з половиною десятків регіонів та конституювання чотирьох—шести регіонів (наприклад, Центрально-Українського, Донецького, При­чорноморського, Західного); проведення соціального районування, із урахуванням історико-географічних особливостей, національного і етнографічного складу населення та територіальної спеціалізації ви­робництва (наприклад, утворення 9 районів); створення економіко-адміністративних районів на зразок тих, що були утворені й невдовзі ліквідовані у Радянському Союзі у 50—60-х роках минулого століття (утворення 10 районів); природнокліматичного районування (утво­рення країв, які складатимуться з семи—дев'яти повітів) або взагалі федералізації України, зокрема переходу до федерально-земельного устрою.

Так, щодо тенденції регіоналізації України, під якою, як правило, розуміють процес регіонального структурування територіального простору країни, а також дедалі більше включення регіонів у еко­номічне, соціальне та політичне життя на локальному, національному та транснаціональному рівнях, то вона, як свідчить світовий досвід, може мати різні прояви та здійснюватися у різних формах. Напри­клад, соціокультурна регіоналізація пов'язана з характером розселен­ня та безпосередніми контактами між людьми, які проживають у цій місцевості, які фіксуються їх побутовим досвідом та етнографічними особливостями. Такі територіальні спільності, наприклад тери­торіальні громади, порівняно невеликі за масштабами, але володіють великою спорідненістю, породжуючи яскраво виражену локально-те­риторіальну та регіональну самосвідомість, яка переважно має

емоційно-психологічну природу, тобто засновану на почуттях любові, гідності, патріотизму, прив'язаності до своєї «малої батьківщини».

Особливу роль у вироблені регіональної свідомості та самосвідо­мості відіграє також історичний фактор (у деяких випадках дуже не­безпечний для збереження цілісності держави), який проявляється у наявності певної традиції самоорганізації даної місцевості або ре­алізується в формі комплексів історичної пам'яті, образів героїчного минулого тощо. Основним збуджуючим мотивом такої регіоналізації нерідко є вимоги збереження регіональної національно-культурної ідентичності та своєрідності, а також особливої ролі, притаманної цьому регіону в системі внутрішньодержавних та міжнародних взаємодій. Так, якщо історична пам'ять пов'язана з долею Росії, Польщі, Чехословаччини, Румунії або Угорщини, у складі яких зна­ходилися в минулому українські землі, з плином часу може бути трансформована у державницьке русло з допомогою засобів освітньої і гуманітарної політики практично безболісно, то інші аспекти дифе­ренціації врегулювати складніше. Чинник поліетнічності особливо значущий для Криму, Закарпаття і Буковини — регіонів, де на національній основі час від часу збуджуються сепаратистські настрої. Соціокультурна та історична регіоналізація, органічно узгоджена з за­гальнонаціональною регіональною політикою, сприяє підвищенню відповідальності людей за місце свого проживання та є могутнім сти­мулом консолідації суспільства на основі місцевого патріотизму (так званого патріотизму «своєї дзвіниці»). При цьому її інсти-туціоналізація в Україні може не виходити (принаймні не повинна) за рамки загальновизнаних форм місцевого самоврядування.

Економічна регіоналізація іманентно притаманна будь-якій державі та ініціюється переважно її центральними органами з метою господарського районування. Водночас економічна регіоналізація тра­диційно виникає на основі регіональної спеціалізації, зумовлено істо­ричними, природними, демографічними та іншими особливостями.

Суб'єктом політичної регіоналізації стає політичний регіон як ділянка політичного простору, яка вирізняється особливою політич­ною організацією або (та) наявністю особливого політичного інтересу. У цій якості регіон є суб'єктом прийняття політичних рішень, які відрізняються (можуть відрізнятися) від рішень державної влади, хоча й не суперечити їм, а також суб'єктом самоврядування та фактором політичного тиску. Природа політичного регіону може бути інсти-туціональною (наприклад, регіон як результат адміністративно-тери-

 

606

607

Розділ 24