Факторы эффективности государственного управления

Проблема факторов эффективности государственного управле­ния многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различны­ми. Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотре­ние проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффек­тивности предполагает подход, учитывающий роль общегосудар­ственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факто­ры будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамоч­ных условий в анализе эффективности управления. Непосредствен­ным предметом анализа окажутся факторы, связанные со специ­фикой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями (корпоративный уро­вень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения вли­яния на эффективность конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональ­ных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.

Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффек­тивности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов:

— базовые ценности, стратегические цели государства, леги­тимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;

— организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые полити­ческое и правовое пространства;

— состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессио­нализм; уровень доверия населения к властям и участия в управ­лении государством;

— — экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каж­дой политической системе присуща своя система ценностей. Цен­ности — это обобщенные цели государства: они составляют ду­ховную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы госу­дарственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одоб­ряемые обществом средства достижения целей [1]. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его боль­шинством) в качестве основополагающих регулятивов поведе­ния и деятельности — необходимое условие эффективного фун­кционирования институтов власти и управления, включая нор­мативно-правовые механизмы. Советскому государству и обще­ству были свойственны идейно-политические и нравственные цен­ности, отражающие до определенного периода интересы большин­ства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относи­тельную эффективность общественно-политического строя в ус­ловиях борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечествен­ная война, период восстановления бывших под оккупацией райо­нов и городов). По мере дискредитации советских социалистичес­ких ценностей, декларируемых правящей партией, стала разру­шаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение.

Отбросив советские ценности, новый политический режим про­возгласил приверженность к либерально-демократическим цен­ностям западноевропейского образца. Однако в современной Рос­сии пока не сложилась новая система общезначимых и общеприз­нанных ценностей, что подтверждается наличием раскола обще­ства как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых иссле­дований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют кри­минализацию общества [2]. «Ценностный вакуум», конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые государственные ценности, выражающие фундаменталь­ные нормы общества (демократические права и свободы и др.).

Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в ре­альные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая противоречивая ситуация и дает основание говорить о «цен­ностном вакууме».

Р.В. Рывкина пишет, что в СССР «ценностный вакуум» не ощущался — при всей спорности социалистических ценностей. В современной России он порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия нынешней жизни, в первую очередь экономические трудности, вызвавшие неудовлетворен­ность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа: долгосрочные факторы — результат «двух исторических сломов социального сознания, которые Россия пережила на протяже­нии XX в., в периоды двух переходных эпох»: при переходе от дореволюционного капитализма к советскому социализму и — от советского социализма к «постсоветскому антисоциализму», от советской России — к «нынешней олигархической крими­нальной» [3]. Сущность «ценностного вакуума», по автору, про­является в отсутствии четких приоритетных предпочтений, ко­торые стимулировали бы ту или иную деятельность людей. При­менительно к обществу «ценностный вакуум» означает ситуа­цию, когда людям безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии голосовать, какую власть иметь. Они уте­ряли чувствительность к идеологическим и политическим раз­личиям деятелей любых уровней, не доверяют никому из них. У чиновников отсутствие ясных и четких ценностных приорите­тов проявляется в конъюнктурном характере управления обще­ственными делами. Говорить о применении ценностно-рациональ­ного или целерационального критерия эффективности управле­ния в таких условиях трудно.

С разрушением административно-командной экономики и «ком­мунистической» коллективистской идеологии утратили силу пре­жние нормы морали и идеологического воздействия, регулиро­вавшие поведение членов общества, в том числе работников орга­нов государственной власти и управления, и ставившие извест­ные барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. В жизнь общества в целом и института государственной и муни­ципальной службы все полнее и активнее приходит индивидуали­стическая идеология, характерная для худших образцов капита­листической рыночной экономики, «дикого» капитализма. В советские годы значительная часть населения разделяла насаждае­мые властями и воспеваемые в любимых многими песнях идеи: «Прежде думай о Родине, а потом о себе», «Жила бы страна родная, и нету других забот», «Сегодня не личное главное, а сводки рабочего дня», «Все остается людям». Конечно, советские лидеры нередко паразитировали на этих идеях, на трудовом и патриотическом энтузиазме людей для мобилизации их на «стройки коммунизма», не создавая для тружеников элементарных быто­вых условий (как, например, при освоении целинных земель в Казахстане, строительстве Байкало-Амурской магистрали, мно­гих гидроэлектростанций и других важных народнохозяйствен­ных объектов). Но важность для общества, для народа, для всей страны идей патриотизма и необходимости заботиться не только о себе, о своей семье, о близких, но и о родной земле, стране от того не умаляется.

Сейчас же и многими руководящими деятелями, и средствами массовой информации активно насаждается идеология обогаще­ния любой ценой, пусть даже во вред обществу, своему народу, стране, окружающей среде, природе. «Бери от жизни все!» — этим рекламным роликом компании «Пепси-Кола» лучше всего, пожалуй, выражается идеология, которую так хотели бы при­вить населению России отечественные нувориши, воспитывая из молодежи «поколение Пепси».

Такая идеологическая обработка российского населения не проходит для него бесследно. Именно она в немалой степени яв­ляется одним из важнейших факторов, ведущих к росту в стране коррумпированности чиновников, теневой экономики, незакон­ного обогащения далеко не узкого круга лиц, в том числе путем мошенничества, «крышевания», к росту организованной преступ­ности и другим негативным явлениям.

Описываемая ситуация во многом стимулируется также неяс­ностью целей реформирования общества, или, точнее говоря, нео­пределенностью их формулирования. Понятие «курс реформ», вошедшее в официальные правительственные документы, раскры­вается в основном как переход к рыночной экономике и построе­ние демократической государственной системы. Концепция и мо­дель рыночной экономики и роль государства в ней интерпрети­руются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от пред­почтений приходящего очередного правительства. Нет ни леги тимно принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и последовательно проводимого курса на формирование правового государства. Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе государственного управления. Неоднократные за­явления Президента Б.Н. Ельцина и сменяющихся глав Прави­тельства о необходимости создания «нового экономического по­рядка», при котором бы взаимодействовали механизм рынка и государственное регулирование, так и не реализованы. Намере­ние повышать роль государства в экономике; переходить от по­литики невмешательства к политике «упреждающего регулиро­вания экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями», к разработке и осуществлению продуманной эконо­мической стратегии, высказанное Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его мартовском (1999 г.) послании Федеральному Собранию РФ. «Главное — определить экономическую и бюджетную стратегию государства», — подчеркнуто в Послании [4]. Отметим, однако, что в сложив­шейся ситуации, после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегичес­ких отраслей, возможности государственного регулирования эко­номики существенно ограничены. Реальному возвращению госу­дарства в экономику будет способствовать проводимая ныне дей­ствующим Президентом РФ В.В. Путиным ориентация на созда­ние в стране сильной и ответственной, дееспособной и финансово обеспеченной власти, основанной на консолидации общества, на проведение глубокого анализа и уточнение существующих подхо­дов к экономической политике, масштабное строительство совре­менной и сильной экономики, политику быстрого и устойчивого экономического роста и обеспечения повышения конкурентоспо­собности российской экономики. Исключительно серьезное зна­чение в этом отношении имеют также курс на перераспределение экономических ресурсов монопольного сектора, который душит конкурентный сектор нашей экономики, в пользу последнего и в целях обеспечения социальных обязательств государства, кото­рые ныне составляют 6,5 триллиона рублей, что практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России. Весьма важно и то, что возникла и усиливается ориентация на расширение горизонтов государственного и корпоративного планирования и прогнозирования, повышение их роли в развитии экономики и общества. Государство и органы местного самоуп­равления, предприниматели строят свои планы уже в расчете не на месяцы, а на годы.

На повышение эффективности государственного управления, деятельности государственного аппарата по достижению базовых ценностей государства и адекватному приспособлению его функ­ций к решению стратегических задач и направлена администра­тивная реформа, о которой выше уже шла речь.

Стоит задача еще более однозначно и четко сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию политического кур­са и соответственно роли государства в реформировании эконо­мики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал прежней обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом.

Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно прислушаться к высказываниям известного американского исто­рика и экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в программе «Парламентская неделя» в июле 1998 г., он критически характеризовал рекомендации гарвард­ской школы (США) российским реформаторам. Эти рекоменда­ции, по мнению автора, строились на догматической монетарист­ской идее, без учета специфики России. Американские консуль­танты не знают и не хотят знать эту специфику. Ими руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона рынка. Общее же вне специфического не может быть руковод­ством в понимании конкретной ситуации в России. В России все­гда была смешанная экономика, а стало быть и существовал ры­нок. Лучшей его формой был НЭП (Новая экономическая поли­тика — с весны 1921 г. до конца 20-х годов), но нынешний российский рынок несравним с нэповским.

Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управле­ния, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом госу дарстве. Независимо от национальных форм государственного ус­тройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем госу­дарственного управления, единством правил «игры» всех задей­ствованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; нако­нец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все про­шлые системообразующие организационные связи и формы уп­равления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается не­реализованным. Более того, он проявляется в основном в нега­тивном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необхо­димости доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. На поверхности, как гово­рится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обес­печивает единство государственной власти, а стало быть, и уп­равления. Законодательные и исполнительные органы власти дей­ствуют не только разрозненно, но находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего кон­фликта. Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане «противовесов». Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже оче­видна. Не отлажена до конца общая система государственной вла­сти и управления. Она «прерывается» на уровне субъектов Феде­рации, обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом вла­стных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобраз­ный «коктейль» из всех ветвей власти.

Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целе­сообразным решать проблему путем внесения изменений в Кон­ституцию и ограничения самостоятельности органов местного са­моуправления и субъектов Федерации. Другие, напротив, выска­зываются за дальнейшее расширение объема властных полномо­чий субъектов и незыблемость местного самоуправления без каких-либо корректив Основного Закона страны. Думается, что потребность повышения эффективности всех органов управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать целостная система государственной вла­сти и управления, разумеется, на демократической основе, эф­фективность останется переменной, всецело зависящей от субъек­тивных качеств управляющих.

Состояние государственного аппарата, качество его деятель­ности, уровень доверия населения к властям — не менее важ­ный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-рас­порядительных управленческих органов [5]. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственны­ми органами реализацию его функций управления. Государствен­ный аппарат — рациональная организация, состоящая из госу­дарственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуще­ствления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления.

Эффективность государственного управления напрямую связа­на с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инно­вационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руковод­ствующейся государственным интересом.

Как положительный факт, отметим, что, по данным исследо­ваний, проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, в настоящее время «фундаментом нормативно-ценностных ориентации» руководящих работников исполнительных органов власти РФ является «необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76 и 59% работников».

Современная рациональная бюрократия как фактор эффектив­ности государственного управления должна находиться под конт­ролем первичных органов государственной власти (конституци­онно установленных) и общественных институтов. Иначе она «осед­лает» государство, станет орудием своих корпоративных интере­сов и превратится в антифактор эффективности.

Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при формировании своего аппарата и обеспечении демократичес­кого характера его деятельности (а значит, и эффективности), — противоречие между открытостью аппарата, возможностью дос­тупа в его состав каждого профессионально подготовленного к государственной службе человека и тенденцией к корпоративной замкнутости как условием реализации узаконенного статусного превосходства по отношению к другим группам населения.

Правы авторы названных исследований, считая, что одним из критериев оценки соответствия является отношение государствен­ного служащего к демократическому контролю деятельности аппа­ратов органов исполнительной власти со стороны общества. Тако­го рода контроль «пока в зачаточном состоянии». Полученные данные, фиксирующие положительное или негативное отношение государственных служащих к роли, которую должен играть де­мократический контроль, позволили отнести опрошенных к двум условным типам: «типу демократической ориентации» и «типу административной ориентации». В первом типе оказалась группа, составляющая 14% от общего количества опрошенных; остальные (86% опрошенных) — госслужащие административной ориента­ции. Это работники, считающие факторами улучшения их работы традиционные внутриаппаратные административные механизмы: координации, отчетности, планирования и др. [6].

Исследования подтвердили широко известный общественности факт: большинство опрошенных (80%) выразили полное удов­летворение той политической атмосферой, которая царит в орга­нах исполнительной власти. Между тем среди них 3/4 служили прежней власти [7]. Авторы в общем-то не видят в этом факте каких-либо отрицательных теней. Вывод их таков: «...принад­лежность к когорте государственных служащих как ведущий мо­тив поведения обусловливает, во-первых, отсутствие для основ­ной массы чиновничества дилеммы — «какой власти служить», во-вторых, обеспечивает стабильность кадрового состава аппаратов органов исполнительной власти» [8]. На наш взгляд, состо­явшееся формирование состава органов новой исполнительной власти можно оценивать двояко. Положительно: с точки зрения стабильности страты государственных служащих в переходный период. К счастью, этот социальный слой не подвергся разруши­тельной чистке и преследованиям по политико-идеологическому принципу. Тем самым подтверждена отдаленность ее большей ча­сти от борьбы за власть. Сложившийся ныне состав аппаратов исполнительной власти и управления свидетельствует также о преемственности в деятельности государственных органов при переходе к новой политической системе, что вполне закономерно. В опыте советского аппарата, в работе его кадров содержались многие элементы, свойственные любой современной системе госу­дарственного управления. Например, некоторые методы админи­стрирования, организационные формы, методы нематериального стимулирования социальной активности и др. Возвращение госу­дарства в экономику, в социальную сферу побудит управляющие органы реалистично и разумно переосмысливать советский опыт государственного управления и использовать то, что не потеряло ценность на современном этапе. Кадры служащих, работавших в советском аппарате, помогут это сделать.

Отрицательная сторона ведущего мотива поведения чиновни­чества — отсутствие дилеммы «какой власти служить» — нрав­ственная. Она есть отражение ситуации «ценностного вакуума», о чем шла речь выше. Большинству рядовых честных граждан не импонирует чиновник, какой бы высокий пост он ни занимал, для которого мотивом поведения является противоположное прин­ципу известного грибоедовского литературного героя: «служить бы рад, прислуживаться тошно».

Заставляют серьезно задуматься о необходимости проведения большой работы по совершенствованию подбора и расстановки кадров результаты экспертной оценки представителями административных элит Юга России основных внутренних уста­новок деятельности государственных служащих и основных фак­торов их выдвижения и продвижения по службе, полученные по результатам опросов, проведенных СКАГС. Хорошо, конечно, что многие государственные служащие заботятся о том, чтобы реали­зовать свой творческий потенциал, достигнуть признания и ува­жения людей, обеспечить благополучие своей семьи. Но все это забота о себе, любимом. Плохо то, что среди внутренних устано­вок своей деятельности на последнем месте стоит у многих стрем­ление честно служить обществу — эту установку как одну из других приоритетных отмечают всего 22% опрошенных.

Как позитивное явление можно отметить то, что достойное место среди основных фактов выдвижения и продвижения по служ­бе, по мнению экспертов, занимает профессионализм госслужа­щих (его отметили чуть более 44% опрошенных). Однако насто­раживает, что гораздо более важным фактором являются «не­формальные отношения с нужными людьми» (53% опрошенных), а 3—4 место по важности разделяют наличие богатства, денег (40%) и лояльность политическому режиму (этот фактор отмети­ли 36% опрошенных). При этом намного меньшее значение при выдвижении и продвижении по службе имеет, оказывается, пре­стижное образование (его отметили 26% опрошенных) [9].

Никак нельзя отнести к положительным качествам нынешне­го состава аппаратов исполнительной власти выявленный иссле­дованием РАГС факт обесценивания моральных норм и запретов в сознании немалой части государственных служащих.

Достаточно сказать, что, по мнению опрошенных РАГС и подве­домственными ей региональными академиями государственных слу­жащих, рейтинг многих норм и правил их служебного поведения за 1997—2002 гг. резко упал. Так, по их мнению, значимость таких характеристик работников аппарата органов государственной влас­ти в продвижении их по службе, как дисциплинированность, упала почти вдвое — с 56,8 до 33,8%, способность брать ответственность на себя — почти вдвое, доброжелательность — с 61,5 до 27,6%, примерно втрое упала весомость таких качеств, как честность, прин­ципиальность, справедливость, склонность к взаимопомощи. Осо­бенно резко упала значимость для продвижения по госслужбе от­крытости (с 32,4 до 5,0%), служебного педантизма (с Г8,9 до 4,4%), склонности к взаимопомощи (с 29,7 до 8,5%) [10].

Несомненно, подобное падение нравственности чиновничества служит одной из существенных причин огромной опасности для государства — коррумпированности органов власти и управления.

Это явление приобрело столь значительное распространение, что о нем вынуждены прямо говорить Президенты РФ. «Пре­ступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом по-