Федерализм как форма организации и принцип государственного управления

Федерализм (от лат. {ейегаЪе — союз, объединение) — поня­тие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с первых шагов исторической жизни этого понятия, связанного с созданием федеративного государ­ства США (1787) оно, по крайней мере имплицитно, несло в себе политолого-управленческий смысл. А. Токвиль, исследовавший американскую демократию, отмечал: «Американцы столкнулись с первой трудностью, речь шла о разделении власти таким обра­зом, чтобы различные штаты, входящие в состав Союза, продол­жали управлять своими делами самостоятельно во всем, что ка­сается их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей» [2]. Стало быть, для родоначальников федерализма последний означал, во-первых, четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государ­ством), представляющим всю нацию, и штатами — отдельными частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспече­ния общих для всей нации потребностей и существования Союза (государства) как единого целого, а полномочия штатов — для самостоятельного управления делами, касающимися обеспече­ния их внутреннего благосостояния; во-вторых, установления взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами осуществ­ляется в рамках целостного, единого государства; в-третьих, орга­низацию такой формы территориального разделения власти, при которой осуществляется демократическое управление общими го­сударственными делами и жизнью штатов, сочетается государ­ственное управление с самоуправлением.

В дальнейшем американская модель федерализма трансформи­ровалась применительно к особенностям конкретных государств. В частности, в одних странах федерализм характеризует терри­ториальную форму организации государственной системы, в дру­гих, как в России, — национально-территориальную. Американ­ская модель исключает принцип рецессии (выхода) штата из со­юза, тогда как в России такой запрет отсутствует. Основные же черты американской модели сохранились и стали классическими принципами федерализма.

В настоящее время в мире существует много федеративных государств — и крупных, и сравнительно небольших. Среди них и страны с высоким уровнем капиталистического развития, и новые индустриальные страны, и развивающиеся государства.

Российская Федерация — самая многочисленная по количе­ству объединяемых ею субъектов. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как площадь территории прожи­вания или численность населения, почти в 2 раза или даже в 2— 3 раза меньше входящих в них субъектов Федерации. Так, в США 50 штатов, в Индии — 32 (25 штатов и 7 союзных терри­торий), в Канаде — 12 (10 провинций и 2 территории). В Арген­тине — 22 провинции и 1 национальная территория, в Австра­лии — 6 штатов и 2 территории, в Германии — 16 земель. В Нигерии 36 субъектов федерации, в Мексике — 31, в Бразилии — 26, в Венесуэле — 22. Есть и другие федеративные государ­ства, с меньшим числом входящих в них штатов, земель, про­винций или территорий (Австрия, Австралия, Малайзия и др.).

Современный федерализм — это национально-территориаль­ная форма разделения власти и объектов управления между цен­тральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наде­ленного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими го­сударственными субъектами, объединившимися в единый поли­тический союз для реализации общих целей. Субъекты образуют­ся по территориальному или национально-территориальному при­знакам.

Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функциони­рования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных от­ношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составля­ющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управле­ния заключается в способе разделения труда (властных и управ­ленческих функций) между государственными субъектами различ­ных уровней системы управления, в территориальном разграни­чении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демок ратии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не со­средоточивается в одном месте, как это происходит в централизо­ванном государстве. Участие граждан в управлении государствен­ными делами становится доступней и эффективней.

Децентрализация власти и управления в федерации осуще­ствляется в горизонтальном и в вертикальном планах. Горизон­тальное разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнитель­ных и судебных. Вертикальное разделение выражается в обра­зовании двух-трех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного са­моуправления. Такова, например, вертикальная структура вла­сти и управления в России. А, скажем, федерализм в Австралии характеризуется преимущественно двумя уровнями государствен­ного управления.

Федерализм как принцип государственного управления вклю­чает обязательное сочетание функционирования относительно са­мостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы вла­сти и управления, с высшим федеральным центром. Территори­альное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты федерации действуют бок о бок на одной и той же тер­ритории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каж­дый их них может принимать окончательные решения. Для цен­тра — это сфера интересов всего общества, для субъекта федера­ции — сфера интересов отдельного регионального сообщества. К примеру, на территории субъекта РФ действуют одновременно органы федеральной власти и управления: Полномочный пред­ставитель Президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая инспекция, прокуратура и др. — и областное (республиканское) правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерче­ны Конституцией РФ и были конкретизированы Договором меж­ду Федеральным центром и субъектом Федерации. Руководство субъекта РФ может принимать окончательные решения в границах предметов ведения и полномочий, предусмотренных Основ­ным Законом государства и указанным Договором.

Нарушение установленного соотношения полномочий регио­нальных субъектов и Федерального центра: смещение акцентов на региональную децентрализацию власти и управления или, на­оборот, на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре — подрывает федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управле­ния определяется совокупностью условий, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государ­ства. Субъективно — мера сочетания устанавливается законода­телем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социаль­но-экономических различий между территориальными и этнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стра­не, складывающейся на том или ином историческом этапе разви­тия. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов по­строения федеративной системы с соответствующими последстви­ями для управления.

Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и управленческих функций — не алгоритм, воспроизводимый в го­сударственной системе без каких-либо противоречий и конфлик­тов. Противоречия возникают между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребнос­тью реализации федеративной власти, с одной стороны, и относи­тельной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ, с другой; между объективно необходимой тенденцией централизации власти и уп­равления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, ре­гиональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях — даже противоположность общих, территориальных и частных интересов. В переходные периоды, как, например, на современ­ном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдель­ные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым госу­дарственным структурам и социально-политическим институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных проти­воречий является государственная региональная политика, обес­печивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в консти­туционных рамках Федерального центра. Принципы субсидарно-сти (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру-посреднику) составля­ют органически взаимосвязанные элементы политического госу­дарственного руководства федеративными отношениями [3]. Ме­тодологическим критерием разрешения противоречий служит тре­бование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.