Последовательность этапов принятия решений

В рамках избранного общего политического курса перед уп­равляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подго­товка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; сниже­ние трудовой и политической активности граждан; возникнове­ние и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям, и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем — первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и при­чин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конк­ретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулиро­вать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта.

Цели конкретных решений должны быть актуальными, при­оритетными, конкретными, четко сформулированными, отража­ющими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.

Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский тео­ретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке «маршрута продвижения к поставленной цели». Те­ория и практика управления обозначили следующие рубежи (эта­пы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соот­ветствующего целям, а также принципам и нормам, свойствен­ным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта; 4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.

Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные вари­анты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внут­ренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного про­екта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосроч­ную цель политики государства. Первая может быть краткосроч­ной, среднесрочной, поставленной центральным органом управ­ления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях дей­ствует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель регио­на ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долго­срочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и дей­ствия их высших должностных лиц не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональ­ных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляе­мости.

Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.

Было бы, однако, ошибкой считать, что стратегический под­ход при отборе альтернативных проектов во всех случаях явля­ется политическим. Понятие стратегии в современной науке уп­равления имеет и другой смысл: обозначение ориентации управ­ляющего субъекта на конечную цель деятельности организации. «Мыслить стратегически» — одно из основных требований, предъявляемых к руководителю (да и не только) современным менеджментом. «Стратегическое мышление... означает, что вы думаете и действуете, помня все время о конечном результате» [10].

При выборе альтернатив учитываются проработанные прогноз­ные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения со­временной теории, способность предвидеть — необходимый эле­мент стратегического мышления управляющего. «Предвидение — это энергия, которая поддерживает движение». Прогнозный сце­нарий раскрывает содержательную картину цели; он дает воз­можность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению изби­раемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негатив­ных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перс­пектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновацион­ный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.

Экспертиза (оценка специалистов) — следующий необходи­мый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов. Ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы экспертизы по­литическая, финансово-экономическая, социальная и юридичес­кая. Отмечая потребность в политической экспертизе, мы далеки от вульгарной политизации любого решения. В проверке и оцен­ке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и регио­нальных), а также наиболее значимые для общества администра­тивно-государственные варианты управляющих действий. Экспер­тиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Известно, что многие руководители, даже государствен­ные учреждения высокого уровня, из популистских соображений принимают решения, не подкрепленные реальными ресурсами. Объективная финансово-экономическая экспертиза — неплохая защита государства от подобных «новаций».

Особо следует остановиться на специфике социальной экспер­тизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управле­нии, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть — в оценке проекта по крайней мере в двух аспектах: а) его соответствия установкам государственных социальных про­грамм; б) в плане гуманистического потенциала, в частности со­здания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие «участие» означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия чле­нов организации (коллектива, сообщества) для выявления и ре­шения проблем [11].

Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для про­ектов любых решений. Всякое управленческое воздействие госу­дарственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения — гарантия его реализации.

В государственном управлении принципиально значимы меха­низмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуж­дения альтернативных проектов и согласования с заинтересован­ными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо как в принятии стратегических политических, так и админист­ративных решений. В противном случае возникает реальная опас­ность волюнтаристского выбора проекта.

Следующий этап принятия решения — планирование и разра­ботка проекта. Он рассматривается в качестве одного из «ша­гов» на пути разработки решений в варианте управления госу­дарственным сектором экономики, предложенном американски­ми учеными [12].

В отличие от некоторых отечественных экономистов и социо­логов, поспешивших отказаться от понятия планирования как функции государственного управления, в зарубежной науке и прак­тике управления данное понятие давно занимает прочное место. В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование — это процесс, когда «формулиру­ются цели и разрабатываются стратегии их достижения». «Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и про грамма ее осуществления. Планирование необходимо на всех уров­нях организации. Планы нижних уровней должны быть совмес­тимы с общим планом организации» [13]. «В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из «ролей управляющих», наряду с «составлением бюджета, рас­пределением ресурсов» и пр. [14]. Российские авторы, исследую­щие проблемы государственного управления, относят планирова­ние к числу главных функций управления. Как правильно заме­чает Г. Атаманчук, отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении.

В рамках анализируемого этапа принятия решения планиро­вание включает конкретизацию целей, масштабов и задач, рас­пределение функций и времени выполнения проекта, а также оп­ределение конкретных его исполнителей. Под разработкой про­екта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоя­тельный «шаг» в работе над проектом «сбор данных по проек­ту». Предусматривается максимально широкий охват-ценной ин­формации: базы данных, в первую очередь статистических, ре­зультатов опроса представителей заинтересованной части населе­ния, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.

При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. — распоз­навание).

Умный государственный деятель не примет серьезных реше­ний, не одобрит общественно значимых программ без диагности­ческой проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов мате­риального, социального, политического, символического, инфор­мационного капиталов, необходимых для реализации разрабо­танного стратегического курса; б) просчитывание возможных по­следствий осуществления программ.

Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими пред­ставлениями о ее целях, своим пониманием общественных инте­ресов и средств проведения. Однако субъективное начало не пере­растает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная инфор­мация о состоянии управляющей системы и управляемого объек­та, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной со­циально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям — составная часть разработки решения. Понятие «средство» в связи с понятием «цель» в совре­менной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как «ресурсы», «капитал», «рычаги власти» и др. Думается, что все они могут быть подведены под более общее понятие, каким явля­ется «средство», обозначающее способ, орудие или иные предме­ты и явления, используемые для достижения целей.

Проблема цели и средства — традиционная для теории дея­тельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны по крайней мере три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный — данные средства обеспечи­вают достижение цели; его противоположность — избранные сред­ства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий — средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.

Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются мес­тами: средство фактически становится самоцелью, а цель превра­щается в мотивацию произвола при определении средства. По­добный подход при выборе модели системы «цель — средство» чаще всего практикуется политиками авторитарного толка. К примеру, под благовидным предлогом (с целью) «укрепить руко­водство» какой-то государственной структурой смещается с зани­маемой должности ответственный государственный чиновник, оказавшийся неугодным высшему начальству. Аргументы и сред­ства компрометации — любые, вплоть до клеветы и возбуждения уголовного преследования. Усилия вдохновителей и исполните­лей таких кадровых решений переключаются с продеклариро­ванной цели («укрепить руководство») на поиск подходящих средств для достижения подлинного намерения. Руководитель при этом фактически преследует двоякую цель: видимую (для руково­димых) и скрытую — действительную — мотивированную своим корыстным интересом. Всякие тайные цели оправдывают любые средства. Цель, для которой требуются «неправые средства, не есть правая цель» (К. Маркс). Но и неправые средства деформи­руют «правую» цель. Поэтому к выбору средств должны предъяв­ляться такие же требования, как и к выбору целей. За исклю­чением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью.

Выше отмечалась необходимость учета фактора времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую оче­редь, политических, в также важных административных реше­ний. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. «Промедление смерти подобно», «Поспешишь, людей насмешишь», — эти афоризмы из полити­ческой и народной мудрости отражают истину, подтвержденную историческим опытом. «Момент принятия решения, — пишет У. Ханна (США), — играет исключительно важную роль, и клю­чевым моментом является его выбор» [15]. Вопрос о выборе вре­мени встречается на каждом этапе принятия решения, что объяс­няется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при при­нятии решений включает выбор времени как важнейший его эле­мент.

Принятие решения — функция руководителя данного госу­дарственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, «иметь полно­мочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией» [16]. Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при приня­тии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то «появля­ется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение» [17]. И добавим: участие — фак­тор, способствующий увеличению степени рациональности реше­ния. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века те­зис «Управление — работа одного человека, обсуждение — рабо­та многих», — остается аксиомой до наших дней.

Различие между принимающим решение и участниками прин­ципиально важно с точки зрения определения меры ответствен­ности. Расхожий в прошлом тезис «Все принимают — никто не отвечает» служил оправданием безответственности некоторых представительных органов власти и управления. Он и поныне служит прикрытием популистских, обреченных на провал реше­ний коллегиальных институтов. Ответственность за принятое ре­шение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочия­ми принимать соответствующие решения, прежде всего и глав­ным образом отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической струк­туры власти и управления. Данное требование нарушается, если члены управляющей организации не выполняют предназначен­ные им роли (отмеченные выше).

Наиболее часто складываются следующие негативные ситуа­ции принятия решений.

1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты и пр., а также «теневые» политики из числа ближайшего окружения ру­ководителя, включая членов семьи, влиятельные лоббисты, пред­ставляющие группы обладателей капитала, монополистов СМИ, лидеры крупных политических партий и других общественно-по­литических объединений. Российский опыт последних лет зафик­сировал примеры участия в принятии политических решений от­дельных ведущих международных финансовых организаций. Об­стоятельства, порождающие подобные явления, в основном заклю­чаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, оп­ределяющей порядок принятия государственных решений и бло­кирующей вмешательство в него субъектов, не наделенных необхо­димыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управле­ния, в частности, распределения властей и полномочий; в-треть­их, в несоответствии руководящего субъекта (его профессиональ­ного уровня, политической культуры, воли и прочих субъектив­ных качеств) занимаемой государственной должности.

2. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленчес­кого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причи­ны: неполнота или даже искаженный характер официальной ин­формации, положенной в основу решения; дезинформация орга­низации определенными органами; ограниченный для руководи­теля доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.

Одна из главных причин принятия некачественных или даже ошибочных решений — плохая организация работы государствен­ного аппарата, нынешние функции которого, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию, не приспособлены для решения стратегических задач [18].

3. Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного - он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью. Знание чиновниками современной науки управления, как отме­чал В.В. Путин в 2002 г. в своем Послании Федеральному Собра­нию России, — это все еще очень большая редкость [19]. На это обстоятельно он обратил особое внимание и в Послании Феде­ральному Собранию РФ 2003 г., в котором, в частности, сказа­но: «...Несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффек­тивных людей... Российская бюрократия оказалась плохо подго­товленной к выработке и реализации решений, адекватных со­временным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо при­способилась извлекать так называемую "административную рен­ту" из своего положения» [20].

Такая ситуация характерна для деятельности многих управ­ляющих органов в нашей стране, причем различных уровней: высшего, регионального и местного. Она объясняется как дефи­цитом руководящих кадров, так и, главным образом, порочной системой подбора и расстановки кадров по непрофессиональным признакам. Политические и идеологические критерии подбора лиц на государственные должности пока доминируют в практике российских властей.

Оправдан ли какими-либо объективными обстоятельствами подход к подбору ответственных руководителей политическими соображениями? Если и не оправдан, то хотя бы объясним. В условиях острой конфронтации правящих сил с левой оппозици­ей на всех уровнях системы государственной власти, при нали­чии политического и идеологического раскола общества такой подход (при любом отношении к нему большинства населения) — альтернатива, имеющая наибольшие шансы для выбора.

Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечиваю­щих реализацию намеченной цели. Решение принимается на ос­нове всестороннего анализа объективных обстоятельств и про­блем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии чле­нов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обяза­тельными требованиями принятия решения вместе с тем являют­ся: а) наличие политической, экономической, социальной и пра­вовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.

Попытаемся подтвердить корректность вышеизложенных вы­водов анализом негативного примера: решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г. о реструктуризации государственных краткосрочных обя­зательств, девальвации обменного курса рубля, введения морато­рия на осуществление валютных операций капитального харак­тера. В Заключении Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий названных решений делается вывод, что «решения Правительства Россий­ской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России, обесценение доходов и сбережений миллионов людей, нарушения их гражданских прав и в соответствии с обстоятельствами подготовки и принятия этих решений должны были бы рассматриваться как тягчайшие пре­ступления против общества и государства» [21].

Комиссией было установлено, что подготовка и принятие ука­занных решений проходили с грубым нарушением принятых про­цедур подготовки решений Правительства; без необходимых ъ таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа вероятных последствий. Проекты решений не согласовывались с соответствующими ведомствами и не обсуждались даже на заседа­нии Правительства.

При подготовке и принятии решений были нарушены и дру­гие важнейшие требования, обеспечивающие их рациональность. Хотя цели и задачи действия Правительства были определены адекватно создавшимся условиям — обострением долгового и бюд­жетного кризисов, — однако не были выявлены причины возник­новения последних и не охарактеризованы проблемы, ставшие предметом решений. Были учтены лишь некоторые объективные обстоятельства, обусловливающие принятие решений. Определя­ющее же значение имели: а) «некомпетентная субъективная оценка текущей ситуации и ожидаемых последствий этих решений»; б) субъективный выбор конкретного набора мер по выходу из кризиса. Не были приняты во внимание другие, известные в ми­ровой практике альтернативные варианты преодоления сходных кризисных ситуаций. «Из всех возможных способов разрешения долгового кризиса был реализован наиболее безответственный в отношении инвесторов, разрушительный в отношении экономи­ки и болезненный для населения России вариант...» В итоге «ни одна из выявленных целей не была достигнута».

Согласно Заключению комиссии, решения Правительства РФ от 17 августа стали следствием «проводившейся финансовой и макроэкономической политики, стратегических ошибок при ее формировании». В частности, превращения в «самодовлеющую цель» финансовой политики обеспечения сверхприбылей Цент­рального банка на рынке государственных обязательства, что привело в конечном счете к банкротству государства; либерали­зации доступа иностранным инвесторам на российский рынок цен­ных бумаг; искусственной привязке курса рубля к доллару и политике его удержания; применению заведомо порочной техно­логии обеспечения дефицита бюджета посредством «финансовых пирамид».

Наконец, Временная комиссия констатировала «высокую уяз­вимость существующей системы государственного устройства и установленных в ней процедур принятия решений для некомпе­тентных или преднамеренных действий правительственных уч­реждений, Правительством, отсутствие системы ответственности... должностных лиц не только за обоснованность, эффективность и целесообразность принимаемых решений, но и за их соответ­ствие законодательству» [22].

Рассмотренный пример позволяет обратить внимание читате­ля на огромную ответственность перед обществом субъекта, при­нимающего государственное решение. Казалось бы, исключительно административно-управленческая акция, касающаяся сравнитель­но локальной деятельности, не только обрушила финансовую си­стему страны, но и повлекла за собой тяжелые социально-поли­тические последствия.