Конституційно-правові основи місцевого

САМОВРЯДУВАННЯ

Політико-правова природа

Та історико-теоретичні основи

Місцевого самоврядування

Становлення правового інституту місцевого самоврядування; основні наукові теорії місцевого самоврядування.

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час ви­кликає особливу увагу юридичної науки, зокрема вітчизняної. І це не дивно, адже з розвитком суспільства дедалі більшої ваги набу­вають питання підвищення ефективності й демократизації управ­ління «публічними справами» на місцевому рівні, що, власне ка­жучи, і обумовлює об'єктивну необхідність інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості публікацій, в яких по-різному тлу­мачаться природа та призначення місцевого самоврядування, при­зводить до значного ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя. Передусім це стосується широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки,- їм надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепці­ях місцевого самоврядування. У прагматичному плані в цьому не­має потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцево­го самоврядування суттєво не змінює його змісту.

Водночас ознайомлення з теоретичними основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого само­врядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності.

Це важливо також і для усвідомлення місцевого самоврядуван­ня як автономної відносно до державної влади системи управлін­ня,- адже у свідомості переважної більшості громадян України ще не подолано стереотипів радянської моделі організації влади, за якої влада на місцях формально належала не територіальним гро­мадам, а місцевим Радам народних депутатів, що разом із Верхов­ною Радою України входили до єдиної ієрархічної системи органів державної влади, через що поняття «місцеве самоврядування» до­сить часто ототожнюється з поняттями «місцеві органи влади», «органи місцевого самоврядування» тощо.

Крім того, слід урахувати, що саме поняття «місцеве самовря­дування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних тощо чинників.

Зазначене вище обумовлює доцільність і необхідність хоча б короткого екскурсу як вісторію становлення правового інституту місцевого самоврядування, так і в історію наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування», що дасть змогу чіткіше зв'я­зувати сучасне тлумачення правової природи цього складного політико-правового та соціального явища.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної вла­ди місцеве самоврядування - це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування додержавницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосо­вувалися для організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex municipalis.

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах за­гального принципу самоврядування (тобто організацію муніципаль­ного устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний».

Більш як за двохтисячолітню історію значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами у Стародав­ньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні це - обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування¹, тобто уповноважені громадою органи управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань і функцій.

Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Старо­давнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх

громадян громади, організовані за куріальною системою. До ком-петенції народних зборів було віднесено вирішення загальних пи­тань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адмініст­ративну й судову владу.

  ¹У деяких країнах під муніципалітетами розуміють лише міське самоврядування.

Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький ор­ган), що нараховував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядуван­ня як самостійного правового інституту і системи органів влади відіграли комунальні революції в Західній Європі XI-XIII ст. їх результатом стало комунальне самоврядування (муніципальна ор­ганізація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

економічні фактори - зростання виробництва та добробуту на­селення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і висту­пив суб'єктом місцевого самоврядування;

політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (ко­ролівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону мі­ста наданням їм окремих привілеїв;

демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріп­лення комунального самоврядування стали перші хартії середньо­вічних міст Італії (Мантуя - 1014 р., Феррара - 1055 р., Піза - 1081 р., Кремона - 1114 р.), Франції (Сент-Омер - 1127 р., Бове - 1182 р., Камбре - 1184 р., Арбуа - 1282 р.), Англії (Лондон - 1129 р.), ме­тою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північноіталійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Іта­лія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

В той же час слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи

сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо¹. Напри­клад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей

 

¹ Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. - М.: Наука, 1995.- С. 70.

середньовічного комунального управління¹:

- комунальну систему північнофранцузьких міст і міст Фландрії;

- консулат південнофранцузьких комун;

- подестат середземноморських комун Франції та Італії.
Прикладом комунальної системи може слугувати організація

самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період від 1077 по 1226 рр. Так, на чолі міського управління стояла рада у складі 140 осіб, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріп­лень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних і з цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консу­лат став наслідком сильнішого, ніж в Центральній та Північній Європі впливу римського муніципального права. Він виник напри­кінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризувався складнішою структурою місько­го управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, що у великих містах збиралися по окремих кварталах. А виконавча та судова вла­ди (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належали кон­сулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі проводилися за двоступе­невою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встановлення розмірів податків, командування міською міліцією, керівництво громадськими роботами, організація муніципальних служб, вве­дення на посаду цехових старост, судочинство тощо.

Подестат - організація комунального управління, за якої ви­ща виконавча влада належала подестові - управляючому, який запрошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції консулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфе­ри життя комуни². Насамперед це - управління об'єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До виняткової компетенції комун належало право встановлювати порядок ро­боти і тарифи за користування млинами, іншими необхідними го­родянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

 

¹ На rouel J. L., Barbey J. et al. Histoire des institutions de I’epoquefranque a la Revolution, 1987.-Р. 180-185.

²Институты самоуправления: историко-правовое  исследование.- С. 78-79.

 

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалась як на її громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і від XVI ст. ко­мунальне самоврядування поступово втрачало своє значення; на­томість дедалі більшу роль в управлінні містами почали відіграва­ти королівські урядовці - представники центральної влади на міс­цях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліційної держави.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого само­врядування почався від кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряду західноєвропейських держав дістала визнання та закріп­лення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів грома­дянського суспільства, зокрема й територіальної громади, стосовно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучас­них систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде початок од місцевих громад і парафій, а також міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королів­ської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було за­вершене реформою 1888 р., в перебігу якої було визначено те­риторіальні основи місцевого самоврядування, його організа­ційну та фінансову самостійність, структуру органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

- значна автономія органів місцевого самоврядування віднос­но держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

- відсутність на місцях повноважних представників централь­ної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування. Конт­роль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюєть­ся переважно непрямо - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

- виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування
територіальною громадою;

- функціонування органів місцевого самоврядування в межах їх­ньої компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборо­на їх виходу за межі цієї компетенції (ultra vires). Тобто, повноважен­ня місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним
принципом правового регулювання (органи місцевого самовряду­вання можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формуван­ня єдиної централізованої держави та переходу від античної рес­публіки до абсолютної монархії неримське населення вело постій­ну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні та громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівно­прав'я, що значно розширювало можливості населення інших гро­мад - municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим усім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього пов­ного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імпе­рії, міста та громади за межами Риму залишалися munisipium - такими, що не мають політичних прав, навіть зі здійсненням ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римсь­ким магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призна­чалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували про­ведення в життя норм римського права і приписів римських орга­нів та посадових осіб. З часом їхні адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалися і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапляли в повне підпорядкування до римських магістрів.

Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами ча умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характери­зується такими рисами:

більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною грома­дою органів місцевого самоврядування та призначених централь­ною владою уповноважених представників (префектів, комісарів тощо), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю ор­ганів місцевого самоврядування;

повноваження місцевого самоврядування визначаються від­повідно до негативного принципу правового регулювання (орга­нам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Поряд із цими основними муніципальними системами в інших країнах трапляються їх різновиди (змішані системи) та окремі спе­цифічні моделі організації місцевої влади.

Історія наукового розроблення поняття «місцеве самовряду­вання» ще складніша, ніж історія становлення інституту місцевого самоврядування.

Насамперед слід зазначити, що під терміном «самоврядуван­ня», який є визначальним у словосполученні «місцеве самовряду­вання», в загальному вигляді розуміють відносно автономне функ­ціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечу­ється самостійним прийняттям членами цього колективу норм і вибором рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління¹.

Колективи або організації, в яких втілюється самоврядування, іменуються одиницями самоврядування. Залежно від виду оди­ниць самоврядування виділяють дві його форми - 1) самовряду­вання в колективах, які формуються на основі виробничої або професійної діяльності, спільної політичної програми або віроспо­відання, спільними творчими прагненнями тощо; 2) самовряду­вання територіальних спільнот людей - стійких колективів людей, об'єднаних системою зв'язків і відносин, що склалися історично внаслідок їх постійного проживання в межах однієї території, та які перебувають у перманентному розвитку.

У першому випадку можна говорити про корпоративні сис­теми самоврядування, у другому - про самоврядування територі­альної громади або місцеве самоврядування ².

Відомий український вчений та незаперечний європейський науковий авторитет середини XX ст. з питань місцевого самовря­дування Юрій Панейко поняття «самоврядування» пов'язує з по­няттям «самоврядний орган»³, під якими він розуміє органи, що не

 

¹Див.: Институты самоуправлення: историко-правовое исследование.-М.: Наука, 1995.-С. 5.

²Див.: Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления- М.: ИНФРА-М, 2000.-С. 6.

³ Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- Л.: Літопис, 2002.- С. 12.

коли самоврядний орган поширює свою владу на всіх, хто живе на відповідній території, та нетериторіальне (корпоративне), коли

перебувають в ієрархічних стосунках із центральною владою. При цьому виділяються дві форми (види) самоврядування: те­риторіальне,

влада самоврядного органу поширюється на людей, які належать до «означеної професії чи стану і сходяться на площині спільних господарських, професійних або духовних інтересів».

У цьому навчальному посібнику поняття «самоврядування» розглядається як синонім терміна «місцеве самоврядування», тобто як самоврядування територіальної громади (територіальне само­врядування). Поряд із терміном «місцеве» для характеристики са­моврядування територіальної громади в законодавстві багатьох інших країн застосовуються терміни «муніципальне», «муніципа­літет»¹.

Як уже зазначалося вище, термін «муніципалітет» з'явився за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англій­ській науці конституційного права використовується для характе­ристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і міс­цевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні². За такого підходу поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: у широко­му (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самовряду­вання) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

На думку Юрія Панейка³, поширенню терміна «місцеве само­врядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосу­вав англійське selfgovernment до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. При цьому він скористався німецьким Selbstverwaltung, яке індентифікував з selfgovernment, а це, як

¹У сучасній літературі також є спроби розмежувати поняття «самовря­дування» та «муніципалітет»: в першому випадку мова йде про «самодіяль­ність населення», в другому - про особливу форму публічної влади терито­ріальної громади (Див.: Культура городского самоуправления. Учебное пособие / Под ред. С. Вобленко.- Николаев: ТЕТРА, 1997.- С. 16).

²Див.: Chester N. The English administrative system, 1780-1870.- Оxford, 1981.-Р. 119.                                                                                      

³ Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 18.

 

Стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки selfgovernment

є формою правління парламентської держави, що є протилежною до government by prerogative - форма правління, яка іменується абсолютною монархією. А сам термін «місцеве самоврядування»

Р. Гнейст взяв із праці Сміта «Lokal Selfgovernment», який для по­значення англійської місцевої адміністрації вживає слова Lосаl selfgovernment¹.

У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей тер­мін прийшов до Росії, а затим як «місцеве самоврядування» - і до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосову­ється, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «децентралізація­» (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) На­полеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципаль­на влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуаль­ність наукового розроблення питань, пов'язаних із поняттям, при­родою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношенням із державною владою.

Починаючи від XIX ст. в юридичній літературі з'являються різ­ні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як дер­жавне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами,- управління, яке на протилеж­ність державно-бюрократичному є управлінням через посередни­цтво самих зацікавлених осіб.

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як здійснення місцевими жителями або їх обраними представни­ками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law).

Один із теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями, на відміну від державного управління, в якому ті ж самі справи і посади дору­чаються стороннім людям, не внаслідок їхньої належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором на­чальства.

Наявність різних за змістом визначень поняття «місцеве само­врядування» та існування різних моделей організації місцевої вла­ди

в різних країнах (та й навіть у межах однієї країни, наприклад, США, Швейцарії) спонукали деяких учених до висновку щодо не­можливості дати його однозначного визначення. Так, німецький вчений

¹У сучасній британській юридичній літературі вживається термін Lосаl government.

Е. Мейер на початку XX ст. стверджував, що будь-які на­магання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спи­раються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення¹. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місце­вого самоврядування - вона є багатогранною і досліджується різ­ними суспільними науками.

У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою по­няття місцевого самоврядування активно розробляється вже біль­ше двохсот років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій поло­вині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німе­цької юридичних шкіл. Саме тоді виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на двох суттєво від­мінних один від одного концептуальних підходах (схема 29):

- уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно
держави владі;

- розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно
пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рі­вень.

Історично першою наукове обгрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади, або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 груд­ня 1789 р. Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого-управління в Національних зборах Франції 1790 р.

В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі², тобто це окрема громадська влада - роиуоіг ігшпісіраі (Г.Туре).

Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядуван­ня. Вона виходила з того, що право територіальної громади (зви­чайно, територіальної громади лише «природної» територіальної одиниці - такої, що утворилася природним способом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужу-ваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, тери­торіальна громада визнавалася незалежною від держави органіч ною корпорацією, яка склалася природним способом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи терито­ріальної громади (належить громаді за її природою або дарується Творцем).

  ¹ Цит. за: Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 14.

² Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 30.

             Схема 29. Класичні теорії місцевого самоврядування

 

Отже, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною відносно до державної влади, публічна влада - влада територіальної громади.

За теорією вільної громади основні засади організації місцево­го самоврядування зводяться до такого:

а) суб'єктом права на місцеве самоврядування визнаються
лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто тери­торіальних одиниць, що утворилися природним способом,- село,
селище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають
штучне походження, вони виникли в процесі районування терито­рії держави на підставі відповідних рішень органів державної вла­ди, тому відповідні територіальні спільноти мають державне похо­дження і не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

б) органи місцевого самоврядування обираються членами гро­мади;

в) питання, віднесені до відання місцевого самоврядування,
поділяються на самоврядні й такі, що передоручені органам гро­мади державою;

г) місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні
справи, природу;

д) органи місцевого самоврядування є органами відповідної те­риторіальної громади і не входять до системи органів державної
влади;

є) органи державної влади не мають права втручатись у вирі­шення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адмі- ністративного контролю за діяльністю органів місцевого самовря­дування.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 р., згідно з яким муніципальна організа­ція передбачала утворення представницького - муніципальні збо­ри (deliberation) і виконавчо-розпорядчого - муніципальна адмініст­рація (аction) органів, які очолював мер - вища посадова особа громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації міс­цевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 р. чдійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали одна­кову муніципальну організацію під назвою municipalite і, як наслідок, однакові повноваження. Це дуже нагадує ситуацію в сучасній Україні, де згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» муніципальна організація також повністю уніфікована.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у Франції недовго. Так, уже законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повнова­ження мера (він набував статусу державного службовця) та вико­навчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові -представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на само­врядні та делеговані тощо.

Тим часом громадівська теорія поширилася в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли відобра­ження в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадівському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну, що мала особливу «громадівську» природу.

Великий вплив ця теорія мала і в Німеччині. Зокрема, з ініціа­тиви прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято «Прусське укладання про статути міст», основні положення якого зводилися до такого.

1.З метою децентралізації влади створюються органи місцево­го самоврядування.

2.До відання місцевого самоврядування відносяться місцеві
справи (самоврядні повноваження)) та виконання окремих дору­чень державної влади (делеговані повноваження).

3.Система міського самоврядування охоплює:

міську раду, що обирається на прямих виборах таємним голо­суванням;

магістрат - колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістра­ту. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

бургомістра - голову представницького та виконавчого органу;

4.Право обирати депутатів міської ради надавалося лише тим
жителям міста, які мали нерухомість на його території.

5.Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мі­німуму.

Отже, муніципальна реформа фон Штейна у Пруссії сприя­ла становленню територіальної громади як основного суб'єкта місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади.

Водночас реалії політичного життя переважної більшості євро­пейських країн першої половини XIX ст., зокрема й самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомості ще превалювали централістські підходи до організації публічної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій вияв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових докт­рин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової - громадсько-господарської теорії місцевого самовряду­вання.

її основні положення збігаються з концептуальними положен­нями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська, природа діяльності органів місцевого са­моврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свід­чить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що при­таманні органам публічної влади, наприклад, ухвалення загально­обов'язкових рішень, збирання податків тощо. Отже, місцеве са­моврядування - це беззаперечно публічна влада, все питання поля­гає в її природі, тобто який вона має характер - державний чи недержавний.

Відповідь на це питання спробувала дати державницька тео­рія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині XIX ст. її основні положення були розроблені німецькими вчени­ми Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної Громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Від­повідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрями: по­літичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному ви-чначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів

місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможніх класів і платити високі податки.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самовряду­вання в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функ­цій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування роз­глядалося Л. Штейном як територіальний колектив, якого наділено статусом юридичної особи та який вступає у правові відносини з державою.

У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуа­лізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного харак­теру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьо­годні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені обстоюють громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніци­палітети виступають головно «природними» корпоративними оди­ницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечу­ватися державою на практиці¹. Більшість учених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв'язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою цент­рального уряду. Німецький вчений Р. Граверт зазначає: «Що пов­ніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення кон­ституційно-правових принципів соціальної державності, то більше вони змушені абстрагуватися від місцевих

¹ The Presents and Futher Role of Local Gavemment in Britain and Germany.- L., 1985.- P. 71.

особливостей та сліду­вати принципам державної політики»¹. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється й сучасним шведським вченим С. Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції та загальної ієрархії політичних інститу тів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоуправління наділяється своєю компетенцією парла­ментом і, на підставі цього, здійснює в кінцевому рахунку «деле­говану державну владу»².

Необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та роз­витку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема досить складно виділити власне місцеві спра­ви, які відрізнялися б від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і публічний ха­рактер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одно­часно містить елементи як державного, так і громадівського утво­рення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість учених проти­ставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, як­що під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територі­альної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в ад­міністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через ад­міністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади³, тобто пряме державне управління на місцях.

А ще висловлюється думка щодо недоцільності протиставлен­ня цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в собі як міс­цеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самовряду­вання, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму⁴.

 

 ¹ Граверт P. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право.- М., 1992.- № 10- С. 107.

² Montin S. Swedish Local Gavernment in Transition: A Matter of Rationality nnd Legitimacy,- Kumla, 1993.- P. 31.

³Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- Т. 1-2.- С. 697; Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения.- М.: Артикул, 1997.- С. 332.

⁴Див., наприклад: Сравнительное конституционное право.- С. 676; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика.- М., 1998.-С. 16-18.

Перший підхід, як уявляється, точніше відображає природу міс­цевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональ­ному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповід­ним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їхньої при­роди і не може розглядатися як підстава для включення їх до дер­жавного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм - місцевого самоврядування або прямого державного управ­ління на місцях (місцеве управління).