Територіальний устрій України

  

Поняття територіального устрою України.

Система адміністративно-територіального устрою

України

   Поняття та обумовленість територіального устрою Украї­ни; система адміністративно-територіального устрою України та її становлення; засади територіального устрою України.

Необхідним атрибутом будь-якої держави, її важливою озна­кою є наявність державної території - просторові межі здійснен­ня державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває в межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Сам термін «територіальний устрій», як уже зазначалося в роз­ділі III посібника, вживається паралельно з терміном «державний устрій» для позначення політико-територіальної організації дер­жави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць і формою їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому.

Проблема територіального устрою держави насамперед пов'я­зана з тим, що державна територія має складну структуру:

по-перше, вона включає як суходільну територію, так і терито­ріальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір;

по-друге, державна територія має відповідну внутрішню ор­ганізацію - вона поділяється на окремі територіальні (політи-ко-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює територіальний поділ держави.

При цьому до політико-територіальних можна віднести те­риторіальні одиниці, що характеризуються певною політичною самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадян­ство тощо), що дає підстави визначати їх статус як державоподібних утворень (наприклад, суб'єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що слугують просто­ровою (територіальною) основою місцевого (регіонального) само­врядування, а адміністративно-територіальними - одиниці, що штучно створені центральною владою з метою визначення прос­торових меж для діяльності місцевих органів державної влади¹.

З практики державного будівництва як України, так й інших держав відомо, що становлення організаційної будови державної території відбувалося двома способами - 1) шляхом районування -поділом території на адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється управління через представників централь­ної влади (централізоване управління); 2) шляхом приєднання (ане­ксії) інших держав, внаслідок чого в складі території держави виникли територіальні одиниці, що зберігають деякі атрибути державності. Ці процеси з часом трансформуються, зокрема адмі­ністративно-територіальні одиниці поступово починають набувати характеру політико-територіальних чи самоврядних, що пов'язано з децентралізацією управління, або ж, навпаки, політико-територіальні одиниці втрачають самостійний статус і перетворюються на звичайні адміністративно-територіальні, що завжди відбувається за встановлення централізованих моделей управління. На терито­ріальний поділ держави також впливають географічні, національ­ні, економічні, історичні, культурні та інші чинники.

Водночас територіальний устрій держави не можна зводити до її територіального (адміністративно-територіального) поділу, ці поняття співвідносяться як загальне і часткове, останній становить лише географічну основу територіального устрою².

У становленні територіального устрою держави чільного зна­чення набувають питання статусу територіальних одиниць -вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ краї­ни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади - місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-терито-ріальну організацію влади.

Сучасна демократична держава незалежно від того, яка форма державного устрою в ній існує - унітарна, федеративна чи регіо­нальна, обов'язково характеризується певною самостійністю її те­риторіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі,

  ¹В юридичній літературі самоврядні територіальні одиниці інколи від­носять також до адміністративно-територіальних (див., наприклад, Конституційне право України / За ред. професора В. Ф. Погорілка.- К.: Наук, думка, І99У.- С. 610).

²Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.-Т, 1-2.-С. 654.

 

 

що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Від­повідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають в більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (тери­торіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Водночас Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України вживає термін «адміністративно-територіальний устрій». На думку автора, це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-територіальних одиниць, у ме­жах яких здійснюється централізоване пряме державне управління через місцеві державні адміністрації.

                                  * * *

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республі­ка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками вони поділяються на регіони¹ (АРК, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та насе­лені пункти² (міста, селища, села);

¹ Регіон - частина території держави (будь-яке територіальне утворення всередині країни), що характеризується комплексом притаманних їй ознак (фізико-географічних, соціально-економічних, етнографічних, ресурсних, со­ціально-історичних тощо). Регіонами можуть бути як офіційні адміністратив­но-територіальні одиниці, так і неофіційні територіальні одиниці - вільні ареа­ли, наприклад, вільні економічні зони, зони стихійного чи екологічного лиха, басейни корисних копалин тощо. Відповідно виділяють регіони: адміністра­тивний (політичний), соціально-економічний, географічний тощо. Терміном «регіон адміністративний» позначають вищу адміністративно-територіальну одиницю держави (область, Автономна Республіка Крим, місто-регіон), для жителів якої характерною є наявність спільних політичних, економічних і со­ціальних інтересів, з метою представлення та задоволення яких створюються органи регіонального управління чи регіонального самоврядування.

² Під населеним пунктом розуміють частину комплексно заселеної тери­торії України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяль­ності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом (див.: Конституційне право України / За ред. профе­сора В. Ф. Погорілка.- С. 611).

 

2)за своїм статусом - на: адміністративно-територіальні оди­ниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус територіаль­ної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як ад­міністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3)за місцем у системі адміністративно-територіального устрою
України - на територіальні одиниці первинного рівня (міста без
районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня
(райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна
Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

На момент проголошення незалежності Україна вже мала сфор­мований територіальний устрій, який зазнав за останні п'ятнад­цять років дуже мало змін. Територіальний устрій України і, зок­рема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався про­тягом майже тисячі років.

Київська Русь, від якої беруть початок державотворчі процеси на українських землях, вже мала свій адміністративно-терито­ріальний поділ. Так, в XI-XII ст. формувалися вищі територіальні одиниці Київської Русі - землі-княжіння, які згодом почали роз­дроблюватися на удільні князівства або волості («волость» -синонім староукраїнського «власть», тобто влада¹). Найнижчим щаблем в ієрархії адміністративно-територіального поділу Київсь­кої Русі виступала верв, що відповідала пізнішому громада (кілька вервей складали волость).

Сама верв територіально складалася з декількох поселень віль­них селян-спільнотників {весей) з усіма землями, що їм належали, та приватновласницьких поселень (сіл), а центром верви було най­більше сільське поселення - погост.

Отже, можна говорити про триланкову систему адміністратив­но-територіального устрою Київської Русі: земля-княжіння, волость, верв.

Після падіння Київської держави на українських землях запро­ваджувався адміністративно-територіальний поділ інших держав.

На Галичині та Західному Поділлі, що потрапили під владу Польщі, князівства ліквідувалися і створювалися воєводства: Ру­ське (1434 р.), Подільське (1434 р.) та Белзьке (1462 р.). Воєводства, своєю чергою, складалися із земель і повітів.

Литовська колонізація Волині, Київщини, Чернігівщини, Пере­яславщини, Поділля та інших українських земель не супроводжу­валась зламом тодішнього руського адміністративно-територіаль­ного

¹Адміністративно-територіальний устрій України: Історія та сучасність / За заг. ред. В. Г. Яцуби, Державного секретаря Кабінету Міністрів Ук­раїни.- К.: Секретаріат Кабінету Міністрів України.2002.- С. 8.

поділу. Удільні князівства були збережені, проте на їх чолі

стала литовська адміністрація. Так тривало до кінця XV ст., коли було скасовано удільний устрій українських земель та утворено Київське, Волинське та Брацлавське воєводства.

Після об'єднання Польщі та Литви у конфедеративну державу, який завершився укладенням Люблінської унії 1569 р., на україн­ських землях, що увійшли до утвореної Речі Посполитої, було за­проваджено польський адміністративно-територіальний поділ.

У Закарпатті, яке перебувало під владою Угорщини, діяв угор­ський адміністративно-територіальний поділ на комітати (жупи), домінії та сільські громади. На Буковині, що потрапила під владу Молдавського князівства, а згодом під протекторат Туреччини, на початку XVI ст. було запроваджено турецький військово-адміні­стративний поділ. У Криму і на значних територіях Північного Причорномор'я, які потрапили під владу кримськотатарської дер­жави, було введено адміністративно-територіальний поділ на ос­нові бейліків, родових кримськотатарських князівств.

Поява наприкінці XV - на початку XVI ст. на південному сході України вільного козацтва супроводжувалася народженням унікаль­ного в історії Європи військово-адміністративного територіально­го устрою. Зокрема, Запорізька Січ поділялася на курені, які були особливими військово-територіальними одиницями на чолі з ку­рінними отаманами, обраними загальними курінними зборами. Військово-адміністративний центр Запорізької Січі не мав постій­ного місця і міняв своє розташування залежно від ситуації.

Подальшого розвитку військово-адміністративний територіа­льний устрій України набув після Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького. На території Гетьманської України (військово-державного утворення, очолюва­ного Б. Хмельницьким) було ліквідовано польський поділ на воє­водства і повіти. Натомість вищою територіальною одиницею став полк, який поділявся на сотні. Кількість полків, на яких було поді­лено утворену державу, у різний час становила від шістнадцяти до двадцяти двох.

Після укладення Андрусівського (1667 р.) та «Вічного» (1686 р.) миру територію Гетьманської України фактично було поділено між Московською державою та Польщею. На тих землях, що віді­йшли до Польщі, було відновлено польський воєводсько-пові­товий устрій (з 1714 р.).

На землях, що відійшли до Московської держави, реформи адміністративно-територіального устрою почали з 1708 р., коли Петро І запровадив поділ Росії на вісім губерній, дві з яких (Київ­ська та Азовська) частково охоплювали й українські землі. Остаточ­но полково-сотенний устрій українських земель у складі Російсь­кої імперії було скасовано 1782 р.

Після ліквідації Польської держави на українських землях за­проваджувався адміністративно-територіальний поділ Російської, Австрійської (згодом - Австро-Угорської монархії) імперій, які в черговий раз розділили Україну. Так, наприкінці XIX - на початку XX ст. корінні українські землі поділялися на дев'ять губерній, які, своєю чергою, складалися з повітів і волостей. Галичина ввійшла до коронного краю - Королівства Галичини і Лодомерії; її було поді­лено на округи і дистрикти (відповідно 17 і 176 у 1867 р.), з 1867 р. вона дістала статус провінції та була поділена на 74 повіти, а Буко­вина в 1849 р. отримала адміністративну автономію (коронний край, з 1867 р.- статус провінції) та була поділена на вісім повітів.

Розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917-1918 рр. привів до нових змін в адміністративно-територіальному поділі українських земель. Так, згідно з прийнятим 6 березня 1918 р. Законом про поділ України на землі її територію було поділено на тридцять дві землі, визначено їхні межі, адміністративні центри, назви. Цей поділ фактично не було запроваджено, оскільки 29 квіт­ня 1918 р. влада перейшла до рук гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

Після захоплення влади в Україні більшовиками її адміністра­тивно-територіальний устрій було докорінно змінено з урахуван­ням потреб становлення і функціонування командно-адміністра­тивної системи управління.

У першу чергу реформи стосувалися низової ланки системи адміністративно-територіального устрою. Так, уже 1919 р. розпо­чалось утворення сільських рад, чисельність яких 1920 р. досягла майже 15 000.

Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принци­пів нового адміністративно-територіального поділу Української СРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості, запровадивши чотирьохланкову систему адміністративно-територіального уст­рою: губернія - округа - район - сільрада. 19 лютого ВУЦВК по­становив рішення про ліквідацію губерній і перехід до триланкової систему адміністративно-територіального устрою: округа - район -сільрада, яка проіснувала до 15 вересня 1930 р., коли було ліквідо­вано округи і, отже, встановлювалася дволанкова система адмініс­тративно-територіального устрою: район - сільрада.

Існуюча сьогодні триланкова система адміністративно-терито­ріального устрою почала формуватися з 1932 р., коли сесія ВУЦВК постановила утворити на території Української СРР п'ять областей.

На західних українських землях, які після 1920 р. в черговий раз потрапили до складу Польщі, було знову запроваджено старий польський територіальний устрій. Підкарпатська Русь у складі Чехо-Словаччини отримала новий автономний статус і новий територіальний устрій. Румунський поділ був запроваджений на україн­ських землях Бессарабії та Північної Буковини, захоплених цією державою.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. до складу України входили Кримська АРСР, 24 області, 2 міста рес­публіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), 605 районів (із них 485 сільських), 435 міст (із яких 151 - місто обласного під­порядкування), більше 9,5 тисяч сільських і понад 800 селищних рад, близько 29 тис. сіл та близько 1360 селищ міського типу.

За станом на 1 травня 2007 р. систему адміністративно-терито­ріального устрою України становили:

- Автономна Республіка Крим;

- 24 області;

- 490 сільських районів;

- 118 районів у містах;

- 457 міст, із них міст загальнодержавного значення (міста,
що мають спеціальний статус) - 2, міст обласного значення (рес­публіканського в Автономній Республіці Крим) — 175, районного
значення - 277);

- 887 селищ міського типу;

- 1375 селищ;

- 27 224 села¹.

                                    * * *

Конституція України не лише визначила систему адміністратив­но-територіального устрою України (ст. 133), в ній також закріп­лено засади територіального устрою України:

- єдність і цілісність державної території;

- поєднання централізації та децентралізації у здійсненні
державної влади;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів
з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, гео­графічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних
традицій (ст. 132).

Водночас у літературі слушно зазначається, що ряд положень територіального устрою України не отримав чіткого визначення в Конституції України². Зокрема:

1. Залишилася невизначеність щодо питань установлення і зміни меж АРК, областей і районів у містах, утворення і ліквідації районів у містах, їх найменування і перейменування.

2. До системи адміністративно-територіального устрою Укра­їни не було долучено селищ міського типу (до 1925 р.- містечка), яких в Україні за станом на 31 травня 2004 р. нараховувалося 885.

¹За період з 1 жовтня 2005 р. по 1 травня 2007 р. кількість сіл в Україні зменшилася на 1349 одиниць.

² Адміністративно-територіальний устрій України: Історія та сучасність / За заг. ред. В. Г. Яцуби, Державного секретаря Кабінету Міністрів України-С. 58.

 

3. Не вирішено питання щодо об'єднання в одну громаду жи­телів населених пунктів різних категорій (згідно зі ст. 140 Консти­туції України це право надано лише жителям сіл).

4. Не вирішено питання щодо статусу адміністративно-тери­торіальних одиниць (населених пунктів), що перебувають під
юрисдикцією органів інших адміністративно-територіальних оди­ниць (населених пунктів).

Проблема вдосконалення системи адміністративно-територі­ального устрою України ускладнюється також і тим, що до сьогодні ще немає Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України», якого необхідно прийняти відповідно до п. 13 ст. 92 Конституції України. Отож, дотепер немає законодавчої основи для вирішення питань адміністративно-територіального устрою України.

Конституція України обмежується лише закріпленням права Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, вста­новлювати і змінювати межі районів і міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про на­йменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85). Окремі повноваження щодо вирішення питань адміністра­тивно-територіального устрою мають й інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Наприклад, Кабінет Міністрів України вносить до Верховної Ради України подання про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення Національної ради з найменування географічних об'єктів, затвер­дження положення про неї.

Верховна Рада АРК, обласні ради:

1) вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування новоутворених районів;

2) порушують перед Верховною Радою України питання що­до встановлення і зміни меж АРК та області, перенесення адмініст­ративних центрів районів, перейменування районів тощо;

3) приймають рішення щодо зарахування населених пунктів до категорії селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення та зміни їхніх меж, реєстрації сільських (сільських рад) і міських (міських рад) округів, взяття на облік і зняття з обліку населеного пункту;

4) ведуть Державний реєстр адміністративно-територіальних
одиниць, видають Державний акт установлення і зміни меж сели­ща міського типу, селища, села, сільської ради.