Сучасна законодавча концепція місцевого самоврядування

Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії міс­цевого самоврядування; концепція місцевого самоврядування в Конституції та законах України.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», то вони здебільшого мають опертя на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії міс­цевого самоврядування:

«1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність міс­цевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управ­ління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких віль­но обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм вико­навчі органи. Це положення ніяким чином не заважає викорис­танню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об 'єктом місцевого самовря­дування виступає частка публічних (державних) справ, яку станов­лять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціо­нування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалі­зацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах міс­цевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Але чітко визначити коло питань місцевого значення, від­межувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального зна­чення надзвичайно важко; Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законодавству.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Євро­пейській хартії, є досить прагматичним.

1.Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно
приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується
увага на їхній реальній спроможності це робити. Поняття спро­можності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими
справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засо­бами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресур­сами), що їх мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий - він дозволяє з'ясувати, коли міс­цеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишаєть­ся лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.

2.Згідно з Хартією, на перше місце в механізмі здійснення
місцевого самоврядування поставлено «ради або збори», тобто
представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім
власне територіальна громада, яка використовує з цією метою
«збори громадян, референдуми чи будь-які інші форми прямої
участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід
Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування до­зволяє деяким ученим стверджувати про «факультативний» харак­тер участі територіальної громади (через форми прямої демокра­тії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування¹. На наш погляд, із такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування фор­муються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії), отже, діють за доручен­ням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

                                    * * *

Питання організації та функціонування місцевого самовряду­вання отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне і комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає:

¹Див., наприклад: Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.- М, 1999.-С. 13.

по-перше, однією із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місце­вого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації та функ­ціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демо­кратичного ладу. У ст. 2 Європейської хартії місцевого самовряду­вання проголошується: «Принцип місцевого самоврядування по­винен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання міс­цевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 р., хоча її положення так і не було реалізовано. За радянських часів цей принцип рішуче відкидався, бо він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р. в повній відповідності з вимогами Європейської хартії, поруч із такими фундаментальними принци­пами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох інших дер­жав, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації визна­ється та гарантується місцеве самоврядування, в ч. 2 ст. 28 Кон­ституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їхню власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (home rule), згідно з яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриман­ням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний консти­туційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє від­повідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада -публічна влада територіальної громади - є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед до­триманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадо­ві особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційно­го ладу України означає встановлення демократичної децентралі­зованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає не­можливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало за­кріплення у ст. 5 Конституції України, згідно з якою народ здійс­нює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного поло­ження прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою) та його слід розглядати як окрему форму реалізації на­родом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самовряду­вання в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади¹.

В окремих працях вітчизняних і кордонних учених подібний висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на міс­цеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого са­моврядування розглядаються як «конституційно встановлена орга­нізаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних прав у цій сфері»². Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частку громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави»³.

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свід­чить про прихильність відповідних учених до державницької кон­цепції місцевого самоврядування. Однак, на думку авторів, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

По-друге, Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоч і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь

¹Див.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт.- М.: Зерцало, 1998.- С. 421.

² Див.: Мартиненко П. Ф. Децентралізація у здійсненні державної влади як конституційцний принцип в Україні // Українсько-європейський журнал міжнародного та порівняльного права: Спеціальний випуск.- Т. 1.- Вип. 2.- 2001.-С. 29.

³ Шумянкова Н. В. Муниципальное управление: Учебное пособие.- М.: Экзамен, 2002.- С. 34-35.

цього висновку свідчать такі положення Кон­ституції України:

1.Органи місцевого самоврядування не долучені до системи
органів державної влади (статті 5, 19, 38, 47, 55, 56, 71).

2.Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається
державою (ст. 7).

3.Місцеве самоврядування гарантується державою (ст. 7).

4.Служба в органах місцевого самоврядування розглядається
як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

5.Місцеве самоврядування визначається як право територіаль­ної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення
(ст. 140).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Консти­туцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого само­врядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні та фінансові гарантії місцевого самоврядування.

Отже, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціаль­не явище, воно тісно пов'язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публіч­ної влади, яка має принципово інший характер, аніж влада дер­жавна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве само­врядування - влада підзаконна, яка діє в межах і в порядку, визна­чених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управ­ління, сфера його компетенції порівняно з державною владою сут­тєво обмежена. Зазвичай компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та об­межене коло питань загальнодержавного значення, повноваження з вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада тери­торіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єд­нання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтере­сах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді як державна вла­да - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної авто­номності в державі, стосовно до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у такому:

1)і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине
джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

2)органам місцевого самоврядування можуть надаватися зако­ном окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Кон­ституції), і стан їх реалізації контролюється відповідними органа­ми виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право тери­торіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостій­но вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіаль­ною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосеред­ньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищ­ні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Детальніше нормативне визначення місцевого самоврядуван­ня дається в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної грома­ди - жителів села чи добровільного об 'єднання в сільську грома­ду жителів кількох сіл, селища, листа - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання вирішувати питання місцевого значення в межах Консти­туції і законів України».

Конституційне нормативне визначення місцевого самовряду­вання дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейсь­кій хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що на відміну від Хартії Конституція України на перше місце ста­вить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а тери­торіальну громаду - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Цс випливає з положень громадівської теорії місцевого самовряду-іюння та обумовлює певну специфіку конституційної концепції.

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природ­них» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ і міст).

Подібний підхід до визначення кола суб’єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Так фор­мувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система дістала назву громадського, комуналь­ного, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом- «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави, тож мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може ви­знаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може й не визнаватися ним.

Слід підкреслити, що Європейська хартія місцевого самовря­дування (ст. 3) визначає місцеве самоврядування як право місце­вих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних оди­ницях. Європейська хартія регіонального самоврядування¹ (ст. 3) закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здат­ність найбільших територіальних утворень усередині держави брати на себе під свою відповідальність і в інтересах свого населен­ня суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіарності. У цьому плані можна зробити висновок про певну невід­повідність конституційних положень принципам європейських нормативних документів.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування за­безпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їхніх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного до­ступу до служби в органах місцевого самоврядування, право на­правляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого само­врядування.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самовря­дування, що містяться в Європейській хартії місцевого самовря­дування, в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають органічну єдність са­мостійності й відповідальності у вирішенні всіх питань місцево­го значення, яких віднесено до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю» слід розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через ор­гани місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних

¹ Проект, прийнятий Конгресом місцевих і регіональних влад Європи на четвертій сесії 5 червня 1997 р.

структур вирішувати питання місцевого значення, а й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав та обов'язків територіальної громади з вирішення питань місцевого значення. Своєю чергою, діяльність під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самовря­дування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а) перед територіальною громадою (жителями відповідного на­селеного пункту);

б) перед державою;

в) перед фізичними та юридичними особами.