Історія становлення місцевого самоврядування

В Україні

Елементи місцевого самоврядування в Київській Русі; магде­бурзьке право; самоврядування на українських землях, що перебу­вали у складі Московської імперії та Австро-Угорської монархії; місцеве самоврядування в УНР; організація місцевого управління в УРСР; сучасний етап становлення та розвитку місцевого само­врядування в Україні.

Місцеве самоврядування в Україні має давні традиції. Так, іще за часів Київської Русі набуло розвитку громадівське самовряду­вання, в основу якого було покладено виробничу й територіальну ознаки - громади, які самоврядовувалися, формувалися за вироб­ничою (громади купців, ремісників тощо) або територіальною ознаками (сільська, міська та регіональна громади).

Територіальне громадівське самоврядування базувалося на звичаєвому праві та знаходило свій прояв у народних вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічем та обраними на ньому органами і посадовими особами.

Зокрема, на вічах обиралися посадові особи, вирішувалися найважливіші фінансові питання (встановлювалися та розподіля­лися податки), вони відали питаннями війни і миру, здійснювали вищу судову владу. До відання війта та інших посадових осіб са­моврядування належали судочинство, адміністративне управління, збір податків тощо.

Економічну основу територіального самоврядування становила спільна власність членів громади, зокрема й на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві подат­ки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом міського самоврядування виступала міська громада, а сільського - сільська громада {верв), яка об'єднувала жителів

кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, пред­ставляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодала­ми, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого кня­зівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особли­во в містах і містечках, дістали подальший розвиток у формі війтів­ства - міська влада належала війтові, який обирався на міському вічі. Тоді виникла досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст і міськими громадами, обумовлена статусом конкретного міста. Наприклад, у великокня­зівських містах поряд з органами міського самоврядування функ­ціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади на чолі зі старостою, призначуваним центральною владою.

Новою сторінкою в історії місцевого самоврядування в Україні стало магдебурзьке право, яке почало поширюватися на українські міста від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало: ска­сування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місце­вої державної адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магіст­рату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний ор­ган) і лави (судовий орган).

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право бу­ло дароване галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 р., 1356 р. його отримав Львів, а 1374 р.- Кам'янець-Подільський. Поши­рення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Так, 1432 р. магдебурзьке право було надано Луцьку, 1442 р.- Снятину, 1444 р.- Житомиру, 1494 р. (1498 р.) - Києву, 1498 р.- Дубну, 1518 р.- Ковелю, 1547 р.- Бе­рестечку, 1564 р.- Брацлаву, 1584 р.- Корсуню, 1585 р.- Переяс­лаву, 1600 р.- Каневу, 1640 р.- Вінниці.

Магдебурзьке право надавалося місту галицьким князем, великим князем литовським або королем польським та оформлю­валося магдебурзькими грамотами, які відігравали таку ж роль, як хартії (статути) західноєвропейських міст. За формою і текс­тами оригінальних заголовків можна вирізнити дві групи та­ких грамот¹:

- з вказівкою про надання місту магдебурзького права;

- без такої вказівки.

Крім того, з історії відома група грамот- конфірмацій (під­тверджень) магдебурзького права і один випадок позбавлення маг­дебурзького статусу міста- скасування 1589р. магдебурзької гра­моти, наданої Білій Церкві 1588 р.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та за­провадження власного органу міського самоврядування - магіст­рату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний ор­ган) і лави (судовий орган).

Наприклад, згідно з грамотою Сигізмунда II 1544 р. в Києві до складу ради та лави обиралося до шести осіб (схема 30). Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) обиралися жителями міста, як правило, наступного дня після свята Нового року. Правом бути обраними користувалися жителі міста «добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, законнонароджені, охороняючі справедливість та правду, такі, що не мають жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо»². Раду очолював бурмистр, пов­новаження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці.

 

¹Див.: Ковальський М. П. Привілеї («листи») на магдебурзьке право міс­там України в книгах Руської (Волинської) метрики XVI-XVII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.- С. 90.

²Див.: Білоус А. О. Органи міського самоврядування на Київщині у XV -першій половині XVII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.-С. 19.

 

 

Схема 30. Організація міського самоврядування в м. Києві за грамотою                        

                       Сигізмунда II Августа

 

 

Лава складалася з лавнників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників війт. У містах із повним магдебурзьким правом (Київ, Стародуб, Житомир) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур із наступним затверджен­ням королем польським. У містах із неповним магдебурзьким пра­вом війт призначався королем польським або ж на його обрання суттєво впливали старости.

Роль магдебурзького права в історії України оцінюється не­однозначно, що обумовлюється дискримінацією православного українського населення міст, яке в окремих випадках позбавля­лося виборчого права на виборах міських урядовців. Українці не приймалися до цехів, їм не давали звання майстрів, а учням забо­роняли ставати підмайстрами тощо¹. У період Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельни­цького представників католицької та православної релігій було зрівняно в правах. Так, згідно з Гадяцьким трактатом (1658 р.) «...Також по містах коронних і В. кн. Лит., як сягають церкви грецького обряду, аби зростала обопільна любов; міщани римсь­кої і грецької релігії мають рівно заживати спільних вольностей і свобод, і грецька релігія не має бути нікому перешкодою до ма­гістрату»².

За часів Національно-визвольної війни українського народу та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуло своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (ХVІІ-ХVIII ст.). Полки та сотні водночас були військо­вими

¹Див.: Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні.- С. 37.

²Гадяцький трактат.- У кн.: Історія української Конституції / Упоряд. Л. І. Слюсаренко, М. В. Томенко.-К.: Право, 1987.-С. 24-25. та адміністративно-територіальними одиницями і користува­лися військово-адміністративним самоврядуванням. У той період, як зазначає В. С. Куйбіда, вимоги міського населення в основному чводилися до того, щоб, по-перше, закріпити давні міські привілеї, чокрема самоврядування з виборним війтом та бурмистрами, а та­кож весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних по­датків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли й торгівлю; по-четверте, розширити свої чсмлеволодіння¹.

Ці намагання знайшли відображення в Березневих статтях Богдана Хмельницького:

«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і

всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і було б (Українцям) прикро; а як будуть стар­шими місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з міс­цевими правами»².

Подібні положення містилися також і в Конституції Пилипа Орлика: «Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб столич­не місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканни­ми й непорушними всі справедливо отримані закони та привілеї, й це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися геть­манською владою»³.

                                    * * *

Після підписання в 1654 р. договору між Україною та Москвою почався процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської дер­жави.

Так, одразу ж після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запровадили комендантську систему управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів міс­цевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

У 1764 р. ліквідували гетьманство, а 1765 р. маніфестом Кате­рини II було скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, 1783 р., було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобереж­ній Україні, магістратські та ратушні суди замінено судами «по учреждению о губерниях». Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованной грамотьі на права и вьігодьі городам Российской Империи» і «Городового Положення» було створено нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації

 ¹ Куйбіда В. С. Цит. праця.- С. 37.

²Історія української Конституції.- С. 16.

³Там само.- С. 42.

форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено.

Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні було запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Так, загальноміськими органами стали:

• міський голова;

• загальна міська дума;

• розпорядча або шестигласна міська дума (виконавчий орган).
Загальна дума збиралася раз на три роки для обрання шести-

гласної думи, яка фактично здійснювала управління міськими справами.

З метою вирішення справ міських станів створювалися управи: купецька, міщанська, ремісницька, іноземних ремісницьких цехів, найманих служителів, робочих. У загальній думі також існували відділення, які відображали її становий склад.

Формально «Жалованная грамота городам» не скасовувала маг­дебурзького права в українських містах, але фактично міські магі­страти втратили свої адміністративні функції, залишившись лише судовою інстанцією для міщан.

Імператор Павло І на короткий час повернув українським міс­там їхній попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та при­вілеї були підтверджені 1797 р. і 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магде­бурзького права в Україні було ліквідовано (на Лівобережній Україні - 1831 р., а в м. Києві - 23 грудня 1834 р.). Цікаво, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягнула 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

XIX - початок XX ст. характеризували становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

У 1838 р. запровадили станове самоврядування для державних і вільних селян у формі сільського товариства, яке 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство збігалося з сільською громадою і мало свою корпоративну власність, зокрема й на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

• сільський схід (громада), в якому мали право брати участь
усі селяни-домохазяї, що проживали на відповідній території. Схід
вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського
старосту та інших посадових осіб;

• волосний схід - збори сільських і волосних посадових
осіб та представників господарств, на якому затверджувалися рі­шення сільських сходів, вирішувалися господарські питання во­лості;

• волосне правління - виконавчий орган волосного сходу;

• волосний суд - становий селянський суд, що розглядав дріб­ні кримінальні справи та цивільно-правові спори, з розміром позо­ву до 100 крб.

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах в Україні запровадили після проведення Олександром II земської реформи 1864 р. Так, згідно з Положенням про земські губернські та повітові установи від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури держав­них органів, а служба в земствах розглядалась як виконання громадських обов'язків. До системи земських установ, що функціо­нували на двох рівнях - повітовому та губернському, входили:

• повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали
повітових земських гласних;

• повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восе­ни) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської
діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностей
тощо;

• губернські земські збори (формувалися з гласних, кандида­тури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

• повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпоряд­чі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з прин­ципами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рівності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори оби­ралися за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у ви­борах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, місь­кі купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки; медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голо­ва та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджу­вали постанови земств з найважливіших питань і проекти кошто­рисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

• міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для
обрання гласних);

• міська дума (розпорядчий орган);

• міська управа (виконавчий орган);

• міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови по­вітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських

податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах ви­значали персональний склад міської думи.

Стаття 55 Городового положення 1870 р. визначала повнова­ження міської думи: порядок утримання у справності й чистоті мі­ської території, пам'ятників, улаштування пристаней, переправ і перевозів, покрівель тощо. З питань, віднесених до її компетенції, міська дума приймала постанови.

Всі члени управи обиралися думою, а її компетенція мала похід­ний від компетенції міської думи характер.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймають­ся управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому скасову­вало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II від 31 серпня 1786 р.), натомість запроваджувалася система орга­нів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат (схема 31).

Фактично все міське управління було зосереджено в руках ма­гістрату, членом якого могла стати лише особа, що мала високий освітній ценз і склала спеціальний екзамен. Бургомістр і радники отримували заробітну плату від держави і складали присягу на вір­ність імператорові.

Структура магістрату була досить складною, наприклад, магіст­рат Львова на підставі декрету від 31 серпня 1786 р. мав такі структури:

1)політичний сенат;

2)цивільно-правовий сенат;

3)кримінально-правовий сенат;

4)«Протокол подань» для двох сенатів (здійснював реєстрацію
вхідних документів);

5)реєстратуру;

6)експедицію;

7)таксаційний відділ;

8)торгово-вексельний суд;

9)міську табулю (управління обліку нерухомого майна);

 

10)міську касу;

11)будівельний відділ;

     Схема 31. Система управління в західноукраїнських                   

                 містах згідно з ординацією 1783 р.

 

 

12)економічний відділ (клопотався господарськими справами);

13)конскрипційно-житловий відділ (вів облік житлових при­міщень);

14)відділ збору податків на заставах міста;

15)відділ обліку поховання померлих;

16)міські тюрми;

17)ландвійти (районні управління міста)¹.

Революція 1848 р. привела до демократизації системи органі­зації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого са­моврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згід­но з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве само­врядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для 30 більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські грома­ди і формують органи міського самоврядування:

¹Див.: Куйбіда В. С. Цит. праця.- С. 44.

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів¹,- президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з тридцяти років) і які проживали на території відповід­ної самоврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік².

Правову основу місцевого самоврядування на західноукраїнсь­ких землях становили також прийняті Галицьким сеймом закони про сільське (1866 р.) та міське (1889 р.) самоврядування.

Встановлена цими законами система місцевого самоврядуван­ня проіснувала, з незначними змінами, на західноукраїнських зем­лях до 1939 р. (в Буковині до 1940 р.), після возз'єднання України, коли, як і раніше на території Східної України, місцеве самовряду­вання було повністю скасовано.

                                     * * *

За часів УНР було здійснено спробу реформувати місцеве са­моврядування. Вже в II Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошувалося про необхідність «вжити всіх за­ходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядуван­ня, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях».

За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: зем­лям, волостям і громадам надавалися права широкого самовряду­вання (ст. 5). Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організа­ційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого рода справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волос­тей і земель. їм належить єдина безпосередня місцева власть: мініст­ри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосеред­ньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки».

На Західній Україні згідно з законом ЗУНРу від 16 листопада 1918 р. «Про адміністрацію Західно-Української Народної Респуб-

¹Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия, Тернопіль.

²Це правило не поширювалося на власників нерухомості, службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також чле­нів їхніх сімей.

ліки» у галузі місцевого самоврядування діяло австрійське законо­давство у тій частині, в якій воно не суперечило інтересам держа­ви. При цьому у межах ЗУНР територіальну основу місцевого са­моврядування становив повітовий адміністративно-територіальний поділ.

За часів Світлої Директорії (1918-1920 рр.) усі старі органи міс­цевого самоврядування та місцевого управління було ліквідовано. Місцева влада формувалася за такою схемою: сільська, міська громада обирала свій представницький орган (раду), який, у свою чергу, обирав представників до повітової ради; повітові ради оби­рали представників до губернської Народної ради.

                                    * * *

Після повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуні­стичного режиму почалася трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування - всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами «пролетарської диктату­ри» - губернськими, повітовими та волосними радами¹. Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію вла­ди, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування, суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, практичним завданням держави пролетарської диктату­ри, що за своєю природою була державою централізованою.

Про це свідчать дві основоположні ідеї більшовизму:

по-перше, жорстка централізація та концентрація економіки з тотальним одержавленням власності та директивним плануванням (на думку Леніна, Росія мала стати «єдиною фабрикою»);

по-друге, диктатура пролетаріату, яка хоча і мала сенс перехід­ної «від капіталізму до соціалізму влади», однак за сутністю так і залишалася домінуючим ідеологічним принципом організації дер­жави на весь радянський період.

Згідно з «конституціями» радянського періоду вся влада в центрі та на місцях в Україні здійснювалася єдиною системою рад, які отримали статус органів державної влади. Крім радянських «конституцій», діяльність рад регламентувалася положеннями, за­конами про ради, постановами Верховної Ради СРСР та Верховної Ради УРСР, спільними постановами ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР та Ради Міністрів СРСР.

Крім того, слід мати на увазі, що організація місцевої влади за радянських часів значною мірою базувалася на принципі патер-

¹У західних областях України та на Буковині місцеве самоврядування було скасовано після їх долучення до складу СРСР в 1939-1940 рр.

налізму, який передбачав, що за стан справ на місцях (у кожному регіоні чи населеному пункті) несе відповідальність держава (пар­тія). Відповідно, громадяни ототожнювали задоволення своїх по­всякденних потреб із державою.

Для законодавчої практики радянського періоду характерним було прийняття законів щодо кожного територіального рівня рад -обласних, районних, сільських і селищних. Ці закони визначали предмети відання та основні повноваження, однакові для рад від­повідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а з іншого - свідчило про декларативний характер цих органів, які, власне, становили лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управ­ління, кістяк якого становили територіальні партійні органи.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розгля­дали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми вико­навчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на прак­тиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених вико­навчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Аналіз законодавства і практики діяльності місцевих рад на різ­них етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити такі риси, що характеризують їхній правовий статус і ре­альну роль в управлінні місцевими справами.

1.Всі місцеві ради були вмонтовані в єдину систему органів
державної влади. Єдність цієї системи базувалася на принципі
«демократичного централізму», який формально допускав само­стійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному
житті забезпечував жорстку централізацію і концентрацію держав­ної влади. Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих рад та їхніх виконавчих органів для нижчих рад і подвійну підпо­рядкованість їхніх виконавчих комітетів. Реалізація цього принци­пу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад
здійснювалася на основі дотримання пріоритету «загальнодержав­них» інтересів, без належного врахування інтересів місцевого на­селення.

2.На всіх територіальних рівнях влади заперечувався принцип
поділу влади. Ради розглядалися як «працюючі корпорації», тобто
як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворення, виконання рішень і контроль за їх виконанням (тобто вони не лише формували виконавчі органи і керували їхньою роботою, на них безпосередньо покладалися функції керівництва підвідомчим
господарством, соціально-економічним розвитком відповідної те­риторії).

3.Організація і діяльність місцевих рад здійснювалася відпо­відно до принципу партійного керівництва. Так, протягом 1957-1984 рр. було прийнято близько десяти постанов ЦК КПРС, спрямо­ваних на «підвищення ролі» рад, в яких у загальній формі декла­рувалися положення щодо посилення відповідальності місцевих рад у вирішенні питань місцевого життя. Прикриваючись такими деклараціями, фактичне управління політико-економічним і со­ціально-культурним життям на місцях здійснювали місцеві пар­тійні комітети.

4.Ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в
радянські часи як така, що визначала сутність рад і повинна була
забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення,
на практиці зводилася до дозованого представництва в депутат­ському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознаками. При цьому сам від­бір у депутатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад усіх рівнів.

5.Всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та
соціально-культурного життя держави, проголошене радянськими
конституціями, мало формальний та декларативний характер.

                                     * * *

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народ­них депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна са­моорганізація громадян для самостійного вирішення безпосеред­ньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне са­моврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територі­альна самоорганізація громадян для самостійного вирішення без­посередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань міс­цевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпо­середньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцево­го життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визна­чалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування -район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самовряду­вання отримало конституційний статус, стало однією із засад кон­ституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції Украї­ни визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і від­повідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені Украї­ни Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії прого­лошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важли­вих законів, що безпосередньо стосуються питань організації міс­цевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в орга­нах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації насе­лення» тощо.

Таким чином, було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні від­повідно до вимог ст. 2 Європейської хартії місцевого самовряду­вання і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Євро­пейської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ра­тифікацію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинному законодавстві та в суспільній практиці.

Так, по-перше, Конституція України (ст. 140) передбачає за­провадження місцевого самоврядування лише на низовому тери­торіальному рівні - рівні населеного пункту (села, селища, міста); на регіональному рівні ще існує система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального самоврядування. Це певною мірою суперечить принципу, закріп­леному в ст. З Європейської хартії, який передбачає, що місцеве самоврядування означає «право і спроможність місцевих властей (курсив мій.- Авт.), у межах закону, здійснювати регулювання та управління значною часткою громадських справ...». Зазначене положення деталізується в ст. 13 Хартії, де визначено: «Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Хартії, застосову­ються до всіх категорій властей, існуючих у межах території відповідної Сторони (курсив мій.- Авт.). Однак кожна Сторона, під час здання на зберігання своєї ратифікаційної грамоти або документа про приєднання чи затвердження, може визначити кате­горії місцевих або регіональних властей, якими вона має намір об­межити застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї».

Оскільки Україна, ратифікуючи Хартію, не заявила жодних за­стережень, то з цього випливає, що право на місцеве самовряду­вання в Україні повинні мати територіальні громади («терито­ріальні співтовариства») всіх субнаціональних територіальних рів­нів, тоді як згідно з Конституцію України (ст. 140) таке право визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст.

На регіональному та субрегіональному рівнях (район, область) Конституція України також передбачає функціонування відповід­них органів місцевого самоврядування - районних, обласних рад, але вони мають специфічне призначення - представляють інтереси територіальних громад на регіональному рівні та наділені досить обмеженими повноваженнями, що, поряд з відсутністю в них влас­них виконавчих органів, свідчить про декоративний характер цих установ.

По-друге, під час закріплення компетенції місцевого самовря­дування неповною мірою було дотримано принципу субсидіарності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого само­врядування.

Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого само­врядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцеви­ми органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкурен­ції компетенцій», коли ті самі повноваження було віднесено до відання різних органів публічної влади.

По-третє, ні в Конституції України, ні в чинному законодав­стві не визначено територіальної основи місцевого самоврядуван­ня, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Тому досить проблематичною уявляється реалізація принципу незмінності територіальних кордонів місце­вих властей (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).

По-четверте, сьогодні досить обмеженими в Україні є можли­вості територіальних громад самостійно визначати свої адміністративні структури (принцип, закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування), вони досить вичерпно визначені централізовано - в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, в містах Києві та Севастополі ще не створено власних виконавчих структур місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Зазначене суттєво обмежує реалізацію принципу організаційної автономності.

По-п'яте, поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (прин­цип, закріплений у ст. 9 Європейської хартії місцевого самовряду­вання). Зокрема, ще не дотримуються вимоги ч. 2 ст. 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахун­ками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансо-вані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансо­вих ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків і зборів (частка останніх у дохідній частині місцевих бюджетів настільки мі­зерна, що не може суттєво впливати на їхню стабільність)¹.