Основи місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правова основа місцевого самоврядування; мате­ріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, матеріальні, фінансові, соціальні та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування з вирішення питань міс­цевого значення (муніципальної діяльності).

Ці умови та можливості називають основами місцевого само­врядування, і з-поміж них, насамперед, можна вирізнити консти­туційно-правові, матеріальні та фінансові основи.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що за­кріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі орга­нізації та функціонування місцевого самоврядування в Україні,

зокрема територіальну організацію місцевого самоврядування, по­рядок і форми його здійснення, порядок формування й викорис­тання комунальної власності, гарантії самоврядних прав терито­ріальних громад.

Ці норми містяться у більш як двадцяти статтях Конституції України, і їх можна систематизувати в такі групи.

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного
ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується
місцеве самоврядування. До них відносять:

- визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

- здійснення народом влади безпосередньо і через органи міс­цевого самоврядування (ст. 5);

- самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

 

¹Наприклад, у бюджетах міст обласного значення їхня частка 2000 р. становила лише 1-8% (Харків - 7,6, Вінниця - 5,2, Суми - 4,1, Черкаси - 3,4, Ніжин - 2,0, Люботин - 1,5 тощо). Виняток із загального правила становлять лише бюджети міст Хмельницького - 15,6% та Чернівців - 10,1%. (Див.: Основні соціально-економічні показники міст- членів Асоціації міст України.- К.: Асоціація міст України, 2001.- С. 18-20.)

- визнання і рівний захист всіх форм власності, зокрема й ко­мунальної (ст. 13);

- зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти ли­ше на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України (ст. 19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність місцевого само­врядування із забезпечення прав і свобод людини і громадянина,
зокрема:

- право громадян знайомитися в органах місцевого самовряду­вання з відомостями про себе, які не є державною або іншою за­хищеною законом таємницею (ст. 32);

- право громадян брати участь у місцевих референдумах, віль­но обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування
(ст. 38);

- право громадян на рівний доступ до служби в органах місце­вого самоврядування (ст. 38);

- право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонст­рації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самовряду­вання (ст. 39);

- право громадян на індивідуальні чи колективні звернення
(петиції) до органів місцевого самоврядування (ст. 40);

- право громадян користуватися для задоволення своїх потреб
об'єктами права комунальної власності (ст. 41);

- обов'язку органів місцевого самоврядування надавати житло
громадянам, які потребують соціального захисту (ст. 47);

- безоплатного надання медичної допомоги в комунальних за­кладах охорони здоров'я (ст. 49);

- право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і
безоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних за­кладах (ст. 53);

- право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бю­джету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рі­шеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самовряду­вання, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріаль­ні та фінансові основи місцевого самоврядування. Вони, зокре­ма, стосуються:

- порядку призначення чергових і позачергових виборів до ор­ганів місцевого самоврядування (ст. 85);

- підзвітності й підконтрольності місцевих державних адмініст­рацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними
районними чи обласними радами (ст. 118);

- обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати
взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію пов­новажень, делегованих відповідними радами (ст. 119);

- складу представницьких органів місцевого самоврядування
та принципів їх формування (ст. 141);

- матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування
(ст. 142);

- державної підтримки місцевого самоврядування (ст. 142);

- предметів відання та повноважень місцевого самоврядування
(ст. 143);

- можливості делегування органам місцевого самоврядування
окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 143);

- права органів місцевого самоврядування в межах повнова­жень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими
на відповідній території (ст. 144);

- необхідності законодавчого врегулювання питань організації
місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів
місцевого самоврядування (ст. 146).

4. Норми, в яких закріплено правові гарантії місцевого само­врядування. Ці норми стосуються:

- підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого
самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження
(ст. 144);

- судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).
Поряд із Конституцією України систему нормативно-правових

актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих рефе­рендумах.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце посідає Закон України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» від 21 травня 1997 р., який є чільним законом із цих питань. Саме на підставі цього Закону розроблено та прийнято інші закони, в яких регламентуються окремі питання функціону­вання місцевого самоврядування, наприклад, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи само­організації населення» тощо. Необхідність прийняття цих законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

                                   * * *

Реальність місцевого самоврядування визначається, насамперед, матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що пе­ребувають в управлінні районних та обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність (схема 32). Кон­ституція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання в сільську громаду їхніх жителів), селища, міста, району в місті.

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Територіальні громади можуть мати спільну власність -об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фі­нансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

При цьому в структурі об'єктів права спільної власності можна виділити:

а) об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних та обласних рад без визначення часток територіальних громад (спільна сумісна влас­ність);

б) об'єкти права комунальної власності, а також кошти місце­вих бюджетів, які за рішенням двох або кількох територіальних громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єдну­ються на договірних засадах для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підпри-гмств, установ та організацій з визначенням часток територіальних фомад (спільна часткова власність).

Територіальна громада безпосередньо або через органи місце­вого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою за­безпечення надання населенню передбачених законом громад­ських послуг.

Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності здійснюють відповідні органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 60 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» органи місцевого самоврядування вико­нують усі майнові операції щодо об'єктів права комунальної вла­сності, можуть здійснювати з ними будь-які господарські операції, зокрема передавати їх у постійне або тимчасове користування фі­зичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду акціонерних товариств, товариств з обмеже­ною

         Схема 32. Комунальна власність

 

 

відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій, продавати, купувати, викорис­товувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, ви­значати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або переда­ються в користування та оренду тощо.

Важливим інститутом місцевого самоврядування є інститут йо­го фінансової основи - правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру форму­вання, розподілення та використання місцевих коштів.

Предмет цього інституту - відносно самостійна система суспі­льних відносин, що виникають зі складанням проектів, затвер­дженням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням джерел їхньої дохідної частини, встановленням місцевих податків і зборів, формуванням позабюджетних коштів, використанням коштів ко­мунальних підприємств тощо.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місце­вого самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний ба­ланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджу­ють і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів та організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, установлених законами України.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути до­статніми для ефективного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Аналіз відповідних положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування дохідної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збо­ри), що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого само­врядування і гарантує фінансову автономність місцевого самовря­дування. Зокрема, ст. 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі дохідної частини бюджетів великих і середніх міст України, наприклад, частка власних дже­рел не перевищує 9-11%;

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріп­лені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть вхо­дити кошти з Державного бюджету України, що передаються з ме­тою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування до­хідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Фінансова допомога місце­вому самоврядуванню з боку держави може здійснюватись у фор­мі дотацій або субвенцій.

Дотації - це кошти, якіпередаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел і закріплених доходів, недостатньо для форму­вання мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються держа­вою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції -це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.