Місцеве самоврядування в Україні

Значного поширення громадська теорія набула в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадівський соціалізм), у своїй праці «Історична Польща і великоруська демо­кратія» виводить ряд важливих принципів локальної демократії: вра­хування національних особливостей кожної країни; самоуправління громад і областей у побудованій «знизу догори» політично вільній державі; свобода всіх «живих складових частин народу», взаємоза­лежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій праці він підійшов до проблеми створення системи місцевого само­врядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті «Вільної спілки» він детально обґрунтовує ідею політичної децент­ралізації, основою якої мало стати запровадження «самоуправи» громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких «має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу»¹.

У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією при­роди людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх вищих цілей зійшла з історичної арени та поступово поступила­ся місцем державній (державницькій) теорії походження місцевого са­ моврядування. На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в ньому частину держави та розгля­дає владу місцевого самоврядування як різновид державної влади. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією самоврядування — одна з форм організації державної влади. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом та більш детально розвинуті їх послідовниками. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як складову загального державного управління, особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах².

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від само­врядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі

місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною¹. Однак на відміну від центральної державної влади місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом «дозволе­но лише те, що передбачено законом».

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування «за своєю природою, по суті, не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підста­вами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, щодо яких можна передбачити, що з ними кра­ще впораються органи коронного управління, які керуються централь­ними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть на­дані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо їм відомі нестат-ки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)»².

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сфор­мувалися два основних напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці осо­би працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої поса­ди по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесни­ми: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатни­ми; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система,

¹ Цит. за: Основи етнодержавознавства: Підручник / За ред. Ю. І. Римаренка. — К.,
1997. — С. 207.

² Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления России. — М., 1908. —
С. 40.

688

¹ Тимофеев А. Г. Самоуправление и автономия. — СПб., 1906. — С. 8-9.

² Лазаревский Я. Я. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2: Администр;
тивное право. Ч. 1: Органи управлення. — С. 42.

689

Розділ 26