Місцеве самоврядування в Україні

 

на місцевого самоврядування сприяє розгляд відповідних соціальних ідей та наукових теорій (концепцій) про походження місцевого само­врядування.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-іде­ологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундамен­тальної системи науково обгрунтованих поглядів і правових прин­ципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права прояв­ляється в уявленнях про справедливість, які втілені в загальнолюдсь­ких принципах свободи та рівності.

Думка про місцеве самоврядування та його співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка упродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного суве­ренітету та субсидіарності в організації влади. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утво­рює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагаль-ного союзу, держави, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах¹. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права й управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання². Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та рево­люційними для свого часу, і водночас вони не втратили своєї акту­альності й сьогодні. Елементи концепції субсидіарності тією чи іншою мірою притаманні усім теоріям, які сповідують принципи

¹         Каменская Г. В. Альтузиус Йоханнес // Федерализм: Знциклопедия. — М., 2000. —
С. 46-47.

²          Вюртенбергер Т. Європейська ідея субсидіарності як основа регіоналізації, децент­
ралізації та деконцентрації // Організація регіональної та місцевої влади: досвід дер­
жав — членів Європейського Союзу та вибір України. — К., 2000. — С. 5-6.

переміщення центру навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самовря­дування, цінності соціальної солідарності і відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали знач­ний вплив представники утопічного соціалізму та комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо та ін.).

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самовря­дування невеликих громад як на ідеальну форму державності, які він називав «республіками в мініатюрі». Вони сформувались у кон­цепцію, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, яка контролюється лише законом та судом і яка не підпорядковується урядові та його органам у центрі і на місцях.

Пізніше, в 1790 p., ідеї організації громадського самоврядування були сформульовані французом Туре, який виділив дві основні про­блеми вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні гро­мадські справи та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування.

У процесі становлення та розвитку муніципальної науки сформу­валося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве са­моврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість гро­мади в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів та політичних реформ. Одним із перших, хто при­вернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма нега­тивними наслідками, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як прогресивніше втілення ідей правової держави, ко­ли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. де Токвіль, О. Лабанд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шефф-ле, Б. Чичерін та ін.

 

684

685

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

Ця теорія поряд з трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) вимагала виз­нати й четверту — громадівську (муніципальну) гілку влади. Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існуван­ня за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її. За А. де Токвілем, громада є тим «об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом лю­ди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Гос­подніх»¹. У системах урядування, заснованих на принципах децент­ралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу дер­жавній автократії.

Отже, перші концепції локальної демократії виходили саме з ро­зуміння місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади — публічної влади територіальної громади (муніципальної вла­ди). Найбільш поширена у ті часи теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також у розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 p., яка містила статті про особливі основні права громад.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа муніципальної влади (місцевого самоврядування) — громада з її зви­чаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чергу є «феде­рацією» громад. Громада є інституцією, рівною державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регу­лювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними права­ми людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу та неза­лежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних гро­мад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Продовженням цієї теорії стала господарська (громадсько-госпо­дарська) теорія походження місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й акцентувати на змісті кому­нальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. Васильчиков, В. Лешков та ін. Ця теорія організації місцевої влади виникла в ре­зультаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ус­кладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і зростає роль держави як регулятора цих відносин. В основі громадсь­ко-господарської теорії місцевого самоврядування — запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що тери­торіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада — недержавна за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких дер­жава байдужа, а саме у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються сами­ми територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Обидві теорії набули розвитку у громадській (громадівській) теорії походження місцевого самоврядування. Найбільш відомими представ­никами цієї теорії були вже згадувані В. Лешков і О. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справа­ми. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протис­тавленні фомадських та державних інтересів як би полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Оскільки органи самоврядування займаються не державними, а виключно фомадсь-кими справами, державі байдуже як здійснюються ці чужі для неї справи¹. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом».

 

¹ ТоквільА. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 63-64. 686

¹ Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903. — Т. 2: Часть особен-ная. — С. 353-354; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному пра­ву. — СПб., 1910. — T. 2: Административное право. Ч. 1: Органи управлення. — С. 40.

687

І

Розділ 26