Територіальний устрій України

родності, що компактно проживають, утворюють власні національні держави або національно-державні утворення (автономії, засновані за національною ознакою)¹.

Історично проблема територіального устрою виникла після того, як збільшилися розміри території держави, що далеко вийшла за рам­ки міста з околицями, та виникла потреба створення спеціальних ор­ганів і установ для управління периферією. Не вдаючись у далеку історію, зазначимо, що в період абсолютизму центральна влада в особі монарха самостійно визначала адміністративно-територіальний поділ країни — систему одиниць, на які поділялася її територія та в яких діяли призначені з центру посадові особи чи органи влади. Поділ здебільшого не був виключно штучним, не визначався довільно проведеними на карті лініями. Як правило, він будувався з урахуванням фактичного розселення людей, реальних зв'язків між поселеннями. Бралися до уваги при цьому й адміністративні завдан­ня — інтереси оборони, поліцейського контролю, зручність стягнен­ня податків тощо. У великих державах адміністративно-територіаль­ний поділ ставав східчастим: дрібні одиниці, зберігаючи свою відо­собленість, включалися до великих, і чиновники, що управляли дрібними одиницями, перебували у підпорядкуванні чиновників, яким довірялося управління відповідними великими одиницями.

Об'єднання дрібних феодальних держав приводило до того, що де­які держави ставали територіальними одиницями нової великої дер­жави, які тривалий час мали історичне значення. З часом більшість з них перестала бути державними одиницями, як, скажімо, П'ємонт в Італії, Валахія в Румунії, Уельс у Великій Британії, тоді як деякі інші зберегли певні державні ознаки (наприклад, Баварія у Німеччині, Сицилія в Італії).

З розкладанням абсолютизму і переходом до індустріального ладу в низових територіальних одиницях — міських і сільських громадах — почало формуватися місцеве самоврядування (утім, деякі міста кори­стувалися правами самоврядування й у феодальну епоху), а потім во­но стало поширюватися і на більш великі територіальні одиниці. Відбувався, крім того, процес об'єднання держав, а також, най­частіше, анексія, тобто насильницьке приєднання слабких держав до сильних, іноді зі збереженням ознак державності перших².

¹          Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. — М., 2006. — С. 159.

²          Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пос. — М., 2005. — С. 208.

Слід зазначити й те, що для характеристики територіальної ор­ганізації держави у зарубіжних конституціях використовують терміни «устрій» (наприклад, «федеративний устрій» у Конституції Російської Федерації), «організація держави» (розділ 3 Конституції Бразилії), «структура держави» (глава 4 Конституції Ефіопії). Іноді використо­вуються словосполучення «державний устрій», «національно-держав­ ний устрій» (Конституція Узбекистану). Однак, оскільки слова «устрій» держави, «державний устрій» мають дуже широке значення (вони характеризують те, як загалом побудована держава), у сучасній юридичній науці для характеристики організації території держави та територіального управління іноді застосовують термін «державно-те­риторіальний устрій»¹, але найбільш вживаною та адекватною тому явищу, яке вона характеризує, є категорія територіального устрою.

Використовуючи термін «територіальний устрій», слід виходити з того, що територія є не тільки просторовою межею держави, а й скла­дає матеріальну основу її діяльності, форму прояву державного суве­ренітету, а територіальний устрій — одну із генезисних, структурних, і функціональних ознак держави. Тому державний устрій не можна ототожнювати ні з територією, її організацією, ні з адміністративно-територіальним устроєм². Це складне системне державно-правове ут­ворення, що має (має мати) соціально-економічні, політичні, національно-етнічні, культурологічні й екологічні підстави.

Спроби зведення державного устрою до територіального або адміністративно-територіального поділу, які іноді мають місце у кон­ституційній доктрині, а також у законодавстві та деяких законопро-ектних роботах, або інтерпретація конституційних правоположень про територіальний устрій за допомогою використання уявлень про державний устрій (у деяких наукових працях) є певним спрощенням, які не забезпечують розв'язання ключових проблем державного будівництва — територіальної організації та територіальної дії дер­жавної влади, її структурної організації, співвідношення та співро­бітництва із публічними структурами громадянського суспільства

¹ Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. — М., 2005. —
С. 253.

² Орзіх М. П. Державний устрій України: концепція конституційної моделі // Вісник
Академії правових наук України. — 1993. — № 1; Орзих М. Государственное устрой-
ство Украиньї в условиях государственно-правовой реформи // Юридический вест-
ник. — 1999. — № 2. — С. 92; Орзіх М. Територіальна організація і територіальна дія
держави // Урядовий кур'єр. — 2005. — ЗО вересня та ін.

596

597

Розділ 24