родності, що компактно проживають, утворюють власні національні держави або національно-державні утворення (автономії, засновані за національною ознакою)1.
Історично проблема територіального устрою виникла після того, як збільшилися розміри території держави, що далеко вийшла за рамки міста з околицями, та виникла потреба створення спеціальних органів і установ для управління периферією. Не вдаючись у далеку історію, зазначимо, що в період абсолютизму центральна влада в особі монарха самостійно визначала адміністративно-територіальний поділ країни — систему одиниць, на які поділялася її територія та в яких діяли призначені з центру посадові особи чи органи влади. Поділ здебільшого не був виключно штучним, не визначався довільно проведеними на карті лініями. Як правило, він будувався з урахуванням фактичного розселення людей, реальних зв'язків між поселеннями. Бралися до уваги при цьому й адміністративні завдання — інтереси оборони, поліцейського контролю, зручність стягнення податків тощо. У великих державах адміністративно-територіальний поділ ставав східчастим: дрібні одиниці, зберігаючи свою відособленість, включалися до великих, і чиновники, що управляли дрібними одиницями, перебували у підпорядкуванні чиновників, яким довірялося управління відповідними великими одиницями.
Об'єднання дрібних феодальних держав приводило до того, що деякі держави ставали територіальними одиницями нової великої держави, які тривалий час мали історичне значення. З часом більшість з них перестала бути державними одиницями, як, скажімо, П'ємонт в Італії, Валахія в Румунії, Уельс у Великій Британії, тоді як деякі інші зберегли певні державні ознаки (наприклад, Баварія у Німеччині, Сицилія в Італії).
З розкладанням абсолютизму і переходом до індустріального ладу в низових територіальних одиницях — міських і сільських громадах — почало формуватися місцеве самоврядування (утім, деякі міста користувалися правами самоврядування й у феодальну епоху), а потім воно стало поширюватися і на більш великі територіальні одиниці. Відбувався, крім того, процес об'єднання держав, а також, найчастіше, анексія, тобто насильницьке приєднання слабких держав до сильних, іноді зі збереженням ознак державності перших2.
1 Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. — М., 2006. — С. 159.
2 Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пос. — М., 2005. — С. 208.
Слід зазначити й те, що для характеристики територіальної організації держави у зарубіжних конституціях використовують терміни «устрій» (наприклад, «федеративний устрій» у Конституції Російської Федерації), «організація держави» (розділ 3 Конституції Бразилії), «структура держави» (глава 4 Конституції Ефіопії). Іноді використовуються словосполучення «державний устрій», «національно-держав ний устрій» (Конституція Узбекистану). Однак, оскільки слова «устрій» держави, «державний устрій» мають дуже широке значення (вони характеризують те, як загалом побудована держава), у сучасній юридичній науці для характеристики організації території держави та територіального управління іноді застосовують термін «державно-територіальний устрій»1, але найбільш вживаною та адекватною тому явищу, яке вона характеризує, є категорія територіального устрою.
Використовуючи термін «територіальний устрій», слід виходити з того, що територія є не тільки просторовою межею держави, а й складає матеріальну основу її діяльності, форму прояву державного суверенітету, а територіальний устрій — одну із генезисних, структурних, і функціональних ознак держави. Тому державний устрій не можна ототожнювати ні з територією, її організацією, ні з адміністративно-територіальним устроєм2. Це складне системне державно-правове утворення, що має (має мати) соціально-економічні, політичні, національно-етнічні, культурологічні й екологічні підстави.
Спроби зведення державного устрою до територіального або адміністративно-територіального поділу, які іноді мають місце у конституційній доктрині, а також у законодавстві та деяких законопро-ектних роботах, або інтерпретація конституційних правоположень про територіальний устрій за допомогою використання уявлень про державний устрій (у деяких наукових працях) є певним спрощенням, які не забезпечують розв'язання ключових проблем державного будівництва — територіальної організації та територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення та співробітництва із публічними структурами громадянського суспільства
1 Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. — М., 2005. —
С. 253.
2 Орзіх М. П. Державний устрій України: концепція конституційної моделі // Вісник
Академії правових наук України. — 1993. — № 1; Орзих М. Государственное устрой-
ство Украиньї в условиях государственно-правовой реформи // Юридический вест-
ник. — 1999. — № 2. — С. 92; Орзіх М. Територіальна організація і територіальна дія
держави // Урядовий кур'єр. — 2005. — ЗО вересня та ін.
596
597
Розділ 24
