— закони в галузі регулювання військової сфери (наприклад, «Про Збройні Сили України» в редакції від 1 січня 2007 р.) та ін.
Постанови. Це один з видів актів Верховної Ради України, які приймаються парламентом з питань, віднесених до його компетенції. Постанови є підзаконними актами і приймаються за більш простою, ніж закони, процедурою. Відповідно до ст. 133 Регламенту Верховної Ради України постанови приймаються більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій. Наприклад, постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів Дальницького сільського голови (Овідіопольський район Одеської області)» від 17 травня 2007 p.; «Про обрання суддів» від 17 травня 2007 p., «Про звільнення суддів» від 17 травня 2007 p., «Про присвоєння найменування новоутвореному населеному пункту Сімферопольського району Автономної Республіки Крим» від 17 травня 2007 p., «Про проведення парламентських слухань «Про стан правосуддя в Україні» від 16 травня 2007 p., «Про посилення захисту творчих спілок України» від 15 травня 2007 р.
Постанови Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення, після чого підписуються та оприлюднюються Головою Верховної Ради України та не потребують промульгації її главою держави. Прийняті постанови набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.
Резолюції. Парламентська резолюція (лат. resolutio — рішення) — це один з видів актів Верховної Ради України ненормативного характеру, зміст якого пов'язаний, як правило, не із законодавчими, а з іншими повноваженнями парламенту. Наприклад, резолюція Верховної Ради України «Про недовіру Кабінетові Міністрів України» від 26 квітня 2001 p., постанови, резолюції «Про Основні напрями бюджетної політики на 2002 рік» (Бюджетна резолюція) від 21 червня 2001 p., «Про звернення до Бундестагу Федеративної Республіки Німеччина у зв'язку з Резолюцією учасників засідання «круглого столу» з проблем «Виплати всім категоріям жертв націонал-соціа-лістських переслідувань — запорука справжнього взаєморозуміння і примирення» від 16 січня 2003 р.
Прийняттям подібних актів Верховна Рада України висловлює своє ставлення до певних фактів політичного та іншого характеру,
342
тим самим бере участь у вирішенні тих чи інших питань, демонструє свою політичну позицію, надає оцінку тим подіям, що відбуваються чи діям конкретних суб'єктів.
Декларації. У юридичній літературі поняття декларація має кілька значень. У політичному значенні декларація (лат. declaratio — заява, вислів) — це політична заява від імені держави, уряду, партії чи іншої організації1. Тобто декларація являє собою певний документ, що містить інформацію політичного характеру. Декларація Верховної Ради України — це акт, який у загальній, принциповій формі передає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов'язання учасників правових відносин2. Серед декларацій, прийнятих Верховною Радою, — Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 p., Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 p., Декларація про загальні засади державної політики України стосовно сім'ї та жінок від 5 березня 1999 p., Декларація про загальні засади державної молодіжної політики в Україні від 15 грудня 1992 р.
Ці документи визначають загальні принципи та завдання державної політики, її напрями розвитку у певних сферах. За своїм змістом декларації Верховної Ради мають деякі загальні та специфічні риси. Ряд декларацій закріплюють та захищають інтереси окремих груп громадян України (молоді, жінок, національних меншин тощо), тоді як інші — інтереси всього Українського народу.
Так, відповідно до положень Декларації про загальні засади державної молодіжної політики в Україні є пріоритетним і специфічним напрямом діяльності держави і здійснюється в інтересах молодої людини, суспільства, держави з урахуванням можливостей України, її економічного, соціального розвитку, історичного, культурного розвитку і світового досвіду державної підтримки молоді. Декларація є основою подальшого розвитку державної молодіжної політики її правової бази, практичної діяльності органів державної влади і управління, яка спрямована на сприяння повноцінному розвитку молодих громадян України. Прийняття Декларації має дуже велике значення у представництві інтересів молоді в Україні. Верховна Рада
1 Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та
ін. — К., 1998. — Т. 2: Д-Й. — 1999. — С. 24.
2 Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2002. — С. 262.
343
Розділ 17
цією Декларацією визначила фундаментальні засади, на яких повинна здійснюватися системна діяльність держави у відносинах з особистістю, молоддю, молодіжним рухом, закріпила умови та правові гарантії всебічного розвитку молоді як у її інтересах, так і в інтересах України.
Звернення та заяви — це акти Верховної Ради України ненормативного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів зарубіжних країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого розвитку дво- та багатосторонніх відносин, усунення джерел ускладнення міжнародного становища загалом чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийнятій Заяві Верховної Ради України дається оцінка Заяви парламенту Румунії «Про пакт Ріббентропа—Молотова і його наслідки для Румунії», де були висунуті територіальні претензії до України. В цій Заяві Верховної Ради були також сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права.
Заклик до розвитку двосторонніх зв'язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 p.; Зверненні Верховної Ради України до Президента Парламентської Асамблеї Ради Європи пана Рене ван дер Ліндена, президентів, глав урядів і парламентів європейських держав від 11 травня 2007 р.
Загальними рисами звернень і заяв є їх ненормативний характер. Прийняттям цих актів Верховна Рада України має виразити від імені громадян України думку щодо певної події у світі чи пропозиції щодо розвитку будь-яких зовнішніх відносин України з іншими державами тощо.
Розділ 18
Народний депутат України
18.1. Поняття статусу народного депутата України
У сучасній вітчизняній теорії конституційного права народний депутат' України визначається як загальнонаціональний політичний діяч, що є одноособовим повноважним представником народу та членом парламенту — посадовою особою органу законодавчої влади, наділеною встановленими Конституцією і законами України повноваженнями по здійсненню функцій Верховної Ради України2.
Статус народного депутата і порядок здійснення ним своїх депутатських повноважень визначається насамперед Конституцією України, Законом України «Про статус народного депутата» в редакції від 22 березня 2001 р. з наступними змінами і доповненнями, Регламентом Верховної Ради України (із змінами та доповненнями), Законом України «Про вибори народного депутата України» та іншими нормативно-правовими актами. їх норми утворюють комплексний політико-правовий інститут — інститут народного депутата.
1 Депутат — від лат. deputatus 2 Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. |
344
посланник, посланий; особа, обрана до представ-
К..2002. — С.149.
345
Розділ 18
Народний депутат України
Поняття конституційно-правового статусу народного депутата пов'язують, зокрема, із сукупністю його прав та привілеїв1 або ж із сукупністю його прав, обов'язків і відповідальністю2.
Найбільш повною видається структура конституційно-правового статусу народного депутата України, яку складають такі елементи, як: політико-правова природа депутатського мандата; підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; права і обов'язки народного депутата України; форми роботи народного депутата; гарантії здійснення депутатських повноважень; відповідальність народного депутата України3.
Отже, статус народного депутата України — це правове становище повноважного представника народу, яке визначається політико-право- вою природою депутатського мандата; підставами його виникнення і терміном дії, припиненням дії депутатського мандата; правами і обов'язками народного депутата України; формами та гарантіями здійснення депутатських повноважень; відповідальністю народного де путата.
Політична природа мандата4 народного депутата України полягає в його представницькому характері.
Народний депутат України є повноважним представником Українського народу — носія суверенітету та єдиного джерела влади в Україні — у Верховній Раді. Народ делегує владні повноваження своїм представникам, які покликані реалізувати народний суверенітет. Народне представництво є однією із визначальних рис статусу народного депутата.
Відповідно до свого конституційно-правового становища народний депутат як особа, обрана народом України чи його частиною, представляє його в органі державної влади та уповноважена ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати визначені
1 Напр.: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая знциклопедия конституционного пра
ва. — М., 1998.— С.118.
2 Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2004. — С. 313.
3 Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-
реф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С. 5.
4 Термін «мандат» (від лат. mandatum — доручення) походить з римського права, в
якому він розумівся як цивільно-правовий договір. У сучасному розумінні виділяють
кілька видів мандата. Зокрема, представницький мандат означає доручення, повно
важення, що виникають у зв'язку з представництвом. Іноді мандатом називають до
кумент, що видається депутатові на підтвердження легітимності (законності) його
представницьких повноважень.
законодавством повноваження, захищати інтереси суспільства, виборців. Парламентарії, реалізуючи інтереси і волю народу чи його частини, трансформують її в загальнодержавну волю. Таким чином, вони забезпечують зв'язок народу з представницьким органом — органом державної влади, а отже, забезпечують вплив народу на державні справи.
Водночас народний депутат відповідно до Закону «Про статус народного депутата України» (частина третя ст. 7) є відповідальним за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України. Це питання є особливо актуальним в умовах обрання народних депутатів України на засадах пропорційної виборчої системи та впливом такого способу формування Верховної Ради на конституційно-правовий статус парламентаріїв. Як вважають спеціалісти, ця система виборів порівняно з мажоритарною та змішаною поряд з широким колом переваг має й ряд недоліків, одним із яких є відсутність визначеної відповідальності народного депутата, окрім політичної'. А тому очевидною є потреба створення механізмів забезпечення контролю Українського народу над діяльністю своїх обранців.
Як член парламенту, органу державної влади, народний депутат України є також представником влади, державним діячем, наділеним владними повноваженнями публічного характеру.
Народний депутат бере участь у здійсненні всіх функцій Верховної Ради (законодавчої, установчої, контрольної та інших), тобто у здійсненні державної влади. Відповідно до свого особливого політи-ко-правового становища він наділений багатогранними повноваженнями, які забезпечують йому участь у діяльності парламенту, привілеями, гарантіями депутатської діяльності. При цьому конкретні права та обов'язки народного депутата установлені в межах повноважень Верховної Ради, а його депутатська діяльність визначальною мірою підпорядкована і спрямована на виконання функцій парламенту.
Виконання народним депутатом цих повноважень зумовлює наділення його статусу ознаками, характерними для статусу посадової особи. Проте не як звичайної посадової особи, а як представника влади, наділеного владними повноваженнями публічного характеру, які
1 Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2004. — С.12.
346
347
Розділ 18
Народний депутат України
виходять за межі представницького органу. Так, вимоги народних депутатів повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані.
Народні депутати як представники державної влади користуються, наприклад, певними її атрибутами, державними символами. Зокрема, відповідно до ст. 9 Закону «Про статус народного депутата України» нагрудний знак народного депутата, який він одержує разом з депутатським посвідченням після набуття депутатських повноважень, має форму і кольори Державного Прапора України.
Народний депутат є також політичним діячем. У процесі реалізації покладених на нього функцій, як у парламенті, так і поза його межами, він здійснює повноваження, що мають власне політичний характер або ж спричиняють до певних політичних результатів. Як члени колегіального органу парламентарії визначають політику держави загалом у різних сферах шляхом прийняття державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє забезпечення.
Статус народного депутата України як представника народу, члена органу державної влади (посадової особи) та політичного діяча визначає його чільне місце серед суб'єктів конституційно-правових відносин. Адже, як зазначав В. Погорілко, статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом1.
Правова природа депутатського мандата виявляється у сукупності принципів, які, по суті, визначають конституційну модель представницького мандата. Зокрема, такими є принципи:
— вільного мандата народного депутата України;
— незалежності народного депутата України;
— непорушності повноважень парламентарія України;
— професійності народного депутата України;
— несумісності мандата народного депутата України із іншими посадами та видами діяльності тощо2.
1 Конституція незалежної України: Навч. посіб. / За ред. Ю. С. Шемшученка,
В. Ф. Погорілка, В. О. Євдокимова. — К., 2000. — С. 226.
2 Напр.: Григорук Н. Г. Цит. праця. — С. 10. Окремими принципами статусу народно
го депутата називають також: здійснення ним повноважень на постійній основі;
несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності; рівноправність
депутатів; депутатську недоторканність і депутатський індемнітет // Кравченко В. В.
Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2006. — С. 252-253.
348
Розглянемо деякі з них.
Депутатський мандат може бути вільним або імперативним. Як свідчить конституційна практика більшості країн, при визначенні правового статусу парламентарія більшість сучасних конституцій виходить із принципу вільного мандата. Депутат вважається представником народу (нації), а не окремого виборчого округу, від якого його обрано. Це означає, що при здійсненні своїх функцій він має враховувати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації, всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність будь-яких наказів чи доручень з боку виборців, неможливість дострокового відкликання депутата виборцями. За вільного представницького мандата депутат має діяти в парламенті, виходячи із своїх переконань, в інтересах усього народу1.
Проте принцип незалежності парламентарія, мабуть, не слід абсолютизувати, оскільки за будь-якого мандата вагоме значення мають його зв'язки із виборцями, партійна (фракційна) дисципліна, вплив різних груп (наприклад, лобіювання) тощо.
Принцип вільного представницького мандата закріплюється в конституціях багатьох держав. Зокрема, ст. 56 Конституції Королівства Данія визначає, що депутати фолькетінга керуються у своїй діяльності лише совістю, а не вказівками своїх виборців. Конституція Італії, наприклад, встановлює: «Кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без зобов'язального мандата» (ст. 67), а Конституція Франції відповідно: «Будь-який імперативний мандат є недійсним» (ст. 27). Аналогічні норми містять конституції Іспанії, ФРН, Японії та інших країн.
Суть імперативного мандата полягає, зокрема, в тому, що депутат, який отримав від своїх виборців повноваження на представництво, зобов'язаний виконувати їхні накази, звітувати перед ними про свою роботу у представницькому органі, про реалізацію своєї передвиборної програми, нести перед ними відповідальність за свої дії тощо. Імперативний мандат передбачає також можливість дострокового відкликання парламентарія виборцями. Імперативний мандат був характерний для радянської системи державної влади. Нині він визнається і застосовується лише в окремих країнах (Куба, КНР).
1 Шаповал В. М. Мандат депутатський // Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 570-571.
349
Розділ 18
Народний депутат України
Деякі конституціоналісти критично ставляться до традиційного поділу депутатських мандатів на «вільні» та «імперативні», називаючи їх «двома крайностями», неприйнятними для характеристики сучасного парламентарія1. Також наголошується, що більш правильно говорити про рівні взаємозв'язки між представником і тими, кого представляють, вибудовані на основі підвищення рівня їхньої взаємодії2. Як також стверджують теоретики конституційно-правового статусу парламентаріїв, ідеальною або ж реальною є модель депутатського мандата, який має риси вільного та імперативного депутатського мандата в тому чи іншому співвідношенні.
Конституція України 1996 р. радикально змінила статус народного депутата, який тривалий час мав імперативний депутатський мандат. Водночас вільний характер мандата парламентаріїв прямо Основним Законом не визначається. Мандат же депутата місцевої ради в Україні має на сьогодні ознаки імперативності.
Так, колишній статус народного депутата допускав поєднання депутатських повноважень з іншими видами діяльності, з перебуванням на державній службі, зайняттям виборчих або службових посад. За чинною Конституцією народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто є парламентаріями. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на державній службі.
Принцип незалежності народного депутата України передбачає різноманітні заходи щодо захисту його особи насамперед від різних протиправних посягань, унеможливлення будь-яких протиправних впливів на парламентарія. Реалізація цього принципу пов'язана із гарантіями вільного, ефективного та безперешкодного здійснення народним депутатом покладених на нього функцій і повноважень. Однією із складових цих гарантій є депутатська недоторканність: недоторканність від правосуддя (депутатський імунітет), недоторканність приватного життя тощо.
Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 80), Закону України «Про статус народного депутата України» народному обранцю гарантується депутатська недоторканність на весь строк здійснення
1 БезугловА.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник: В 3 т. — М., 2001. — Т. 2. — С. 640.
2 АстафичевП.А. Социально-правовая природа народного представительства // Госу-дарство и право. — 2001. — № 11. — С. 32.
350
депутатських повноважень. Крім того, передбачено, що безпеку народному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом, забезпечує Управління державної охорони України разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в межах їхніх повноважень).
Принцип непорушності повноважень народних депутатів України тісно пов'язаний з попереднім. Він стосується виключно здійснення депутатських функцій та повноважень і спрямований на максимальну їх реалізацію.
Відповідно до ст. 26 Закону «Про статус народного депутата України» ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата України, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 червня 2003 р. (справа про гарантії депутатської недоторканності)1 наведені положення закону треба розуміти так, що повноваження народного депутата України не можуть бути обмежені діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, громадян та їх об'єднань. Обмеження повноважень народного депутата України можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України.
Повноваження народного депутата України та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Держава гарантує народному депутату України необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечують умови для здійснення народним депутатом України своїх повноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією України, законами України, а громадські організації та політичні партії можуть сприяти йому в цьому.
Принцип професійності народних депутатів проявляється, зокрема, у здійсненні ними депутатських повноважень на постійній основі,
1 Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України). — X., 2007. — 284-292.
351
Розділ 18
Народний депутат України
оплатності депутатської діяльності; відповідності парламентаріїв певним критеріям (зокрема, достатній рівень компетентності, професіоналізму, політичної, правової культури тощо). Цей принцип тісно пов'язаний з таким.
Принцип несумісності мандата народного депутата України з інши ми посадами та видами діяльності закріплений у Конституції України (частини друга—четверта ст. 78), відповідно до якої народні депутати не можуть мати іншого представницького мандата, перебувати на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. Діяльність члена парламенту, який здійснює свої повноваження на постійній основі, є основною на весь період його повноважень.
Цей принцип є конституційним для багатьох держав (зокрема, Іспанії, США, Швейцарії, Японії та ін.).
Згідно з Законом України «Про статус народного депутата України» (ст. 3), крім вже названого, народний депутат не має права: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики1 у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю.
За виникнення обставин, що порушують вимоги стосовно несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у 20-денний строк з дня виникнення таких обставин припиняє відповідну діяльність або подає особисту заяву про складення депутатських повноважень (частина четверта ст. 78 Основного Закону). Призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припи-
1 У спеціальній літературі звертається увага, зокрема, на незрозумілість надання законодавцем особливих привілеїв депутатам саме за такою професійною належністю всупереч принципам їхньої рівності // Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2002. — С. 158.
352
нено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов'язків за такою посадою не раніше дня подання ним до Верховної Ради України заяви про складення повноважень народного депутата України.
Отже, політико-правова природа мандата народного депутата України є визначальною щодо інших елементів конституційно-правового статусу народного депутата України.
Важливою складовою конституційно-правового становища народного депутата є підстави виникнення і припинення депутатських повноважень. Відповідно до Конституції України конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України. Вони обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за пропорційною виборчою системою на п'ять років. Порядок виборів народних депутатів регулюється спеціальним законом.
Встановлено ряд вимог до народних обранців. За Конституцією України, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути висунутий кандидатом і обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку.
Факт обрання народним депутатом України, виявом якого є офіційне оприлюднення (не пізніш як на п'ятий день з дня встановлення результатів виборів) Центральною виборчою комісією результатів виборів, має наслідком набуття депутатського мандата.
Офіційне оприлюднення є підставою, зокрема, для звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та прийняття рішення про припинення дії іншого представницького мандата особи, обраної депутатом (частина друга ст. 97 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Така особа для її реєстрації народним депутатом України зобов'язана подати до ЦВК не пізніш як на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів документ про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної ради.
353 |
При дотриманні цих вимог ЦВК реєструє обрану особу народним депутатом України, а в разі невиконання — приймає рішення про
12-8152
Розділ 18
Народний депутат України
визнання її такою, яка відмовилася від депутатського мандата, та визнає обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати у виборчому списку відповідної партії (блоку). Зареєстрованій народним депутатом особі ЦВК не пізніш як на сьомий день з дня її реєстрації видає тимчасове посвідчення народного депутата України встановленого нею зразка. Рішення ЦВК про реєстрацію депутата та тимчасове посвідчення народного депутата України є підставою для складення обраною особою присяги народного депутата України (ст. 99 Закону «Про вибори народних депутатів України»).