Парламентські слухання — одна з форм діяльності парламенту, яка полягає в заслуховуванні думок членів парламенту, державних і громадських діячів, а також експертів із конкретного законопроекту або іншого питання, що належить до компетенції парламенту1.
Ряд авторів вважає, що парламентські слухання являють собою форму парламентського контролю2. З одного боку, слід погодитися з цими авторами, тому що при проведенні парламентських слухань з окремих питань Верховна Рада здійснює контроль за реалізацією державної політики. У процесі парламентських слухань Верховна Рада отримує інформацію від органів виконавчої влади, від парламентських комітетів, від представників Секретаріату Президента України, спеціалістів наукових та консультативних установ тощо про результати роботи з окремих питань. Наприклад, парламентські слухання з питань реалізації державної політики інтеграції до Європейського Союзу3.
Але, з іншого боку, завдяки проведенню парламентських слухань Верховна Рада України отримує інформацію про інтереси та потреби суспільства, інтереси окремих соціальних груп. Так, згідно з Постановою Верховної Ради України «Про проведення парламентських слухань про становище молоді в Україні» 26 листопада 2003 р. у залі пленарних засідань проводилися парламентські слухання «Формування здорового способу життя української молоді: стан, проблеми та перспективи»4. Уданих слуханнях повинні були взяти участь зі щорічною доповіддю Кабінет Міністрів України та Президент України. Крім цього, Комітет Верховної Ради України з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму повинен запросити до участі в парламентських слуханнях представників органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників молодіжних і дитячих громадських організацій та інших.
У результаті заслуховування доповідей різних посадових осіб та членів громадських об'єднань, Верховна Рада дізнається про існуючі погляди фахівців на суспільні проблеми, заслуховує пропозиції щодо
1 Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — Чернівці,
1998. — С. 374-375.
2 Институтьі конституционного права иностранньїх государств. — М., 2002. —
С. 266.
3 Постанова Верховної Ради України від 20 вересня 2001 р.
4 Постанова Верховної Ради України від 10 липня 2003 р.
334
їх вирішення; отримує інформацію з приводу інтересів окремих груп громадян, зокрема української молоді, для подальшого аналізу та закріплення цих інтересів на законодавчому рівні.
Важливе значення парламентських слухань у реалізації функцій Верховної Ради України полягає в тому, що завдяки цим заходам відбувається максимально об'єктивне, всебічне виявлення та обговорення певних інтересів та потреб громадян України, для їх подальшої реалізації шляхом прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.
Ще однією організаційною формою діяльності парламенту України є проведення Днів Уряду у Верховній Раді України. Так, згідно з Постановою Верховної Ради «Про затвердження Положення про «День Уряду України у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р. «День Уряду України» проводиться з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої та зовнішньої політики держави, про стан додержання урядом вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самоврядування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його доповнення та підготовки проектів законодавчих актів1. При аналізі змісту даного положення можна виділити два аспекти зазначеного організаційного заходу Верховної Ради. Перший аспект — інформаційний, а інший — контрольний. У контексті розгляду форм діяльності парламенту первинним є те, що при проведенні Днів Уряду народ та його представники отримують інформацію про актуальні питання суспільного та державного значення; про стан реалізації актів законодавчого органу.
Видом форм діяльності Верховної Ради України є і правотворчі форми. Реалізація функцій Верховної Ради України у формі право-творчості — це діяльність Верховної Ради України, змістом якої є прийняття законів та інших актів Верховної Ради.
Наявність таких форм зумовлена призначенням парламенту України у суспільстві та його місцем у механізмі Української держави.
1 Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про «День Уряду України» у Верховній Раді України» від 1 лютого 1996 р.
335
Розділ 17
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України
Так, на думку деяких авторів, сучасний парламент повинен приймати закони та визначати основні напрями політики від імені народу і як його виразник1. Верховна Рада України є органом законодавчої влади, через який народ має гарантоване право висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших актів.
У процесі правотворчості відбувається узагальнення, оптимізація інтересів суспільства та закріплення їх у документальній формі — у законах, постановах, зверненнях, заявах, деклараціях, інших актах Верховної Ради України. Звідси, парламентська діяльність здійснюється у таких правотворчих формах, як: прийняття законів; прийняття постанов Верховної Ради; прийняття декларацій; у формі звернень Верховної Ради; у формі заяв.
Серед правотворчих форм діяльності Верховної Ради України можна виділяти нормативні та ненормативні форми. Нормативність чи, навпаки, ненормативність зумовлені характером актів, які приймає Верховна Рада при здійсненні своїх функцій. Наприклад, до нормативних форм слід віднести: прийняття законів; прийняття декларацій Верховної Ради України. До ненормативних правотворчих форм належать: прийняття постанов; прийняття заяв та звернень Верховної Ради України.
17.5. Юридична природа актів Верховної Ради України
Відповідно до глави 8 Регламенту Верховної Ради України рішеннями Верховної Ради України є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти Верховної Ради України приймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.
Закони. Закон — нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільства /безпосередньо народу/, який регулює найважливіші питання
1 Вюртенбергер Т. Тенденції розвитку організації парламентаризму в Європі // Матеріали міжнародно-практичної конференції. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. — С. 45-56.
суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.
Характеристика закону як правового документа вищої юридичної сили означає таке: закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити; усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, комерційних корпорацій) перебувають «під законом», є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.
Ознаки закону України:
1. Акт єдиного органу законодавчої влади в Україні — парламенту — Верховної Ради, центрального представницького органу країни або громадянського суспільства (безпосередньо Українського народу) шляхом проведення всеукраїнського референдуму.
2. Акт, що має виключно нормативний характер за змістом — на відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права.
3. Письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вводяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж — норми з ключових, основних питань життя, встановлює права і обов'язки осіб.
4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з Конституцією України і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження.
5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і перевірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом України.
6. Акт, що має вищу юридичну чинність у системі нормативно-правових актів, тобто акт найвищого юридичного «рангу»; всі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити.
7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої процедури, яка має форму законодавчого процесу та визначена Регламентом Верховної Ради України.
З метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що приймаються, є необхідним однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Існує два офіційні засоби встановлення класифікації законів:
1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Австрії є розділ II «Законодавча влада федерації», у Конституції ФРН —
336
337
Розділ 17
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України
розділ VII «Законодавство федерації», у Конституції Російської Федерації — низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), У Конституції України — частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XVта ін.).
2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням способів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. В Україні підготовлено проекти законів «Про нормативно-правові акти», а також «Про закони і законодавчу діяльність», які регулюватимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть порядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.
За значенням і місцем у системі законодавства закони поділяють так: Основний Закон — Конституція України; конституційні; звичайні; забезпечуючі.
1. Конституція України — Основний Закон, який регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи людини і громадянина в Україні.
2. Конституційні закони:
— закони, на які посилається Конституція України або не обхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною Конституцією. Ці закони конкретизують окремі положення Конституції України або містять посилання на Конституцію (виборча система, організація і проведення референдуму, організація і діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо). Наприклад, до таких законів слід віднести закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Конституційний Суд України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.;
— закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної Консти туції України. Розділ XIII Конституції України регламентує процедуру розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Прикладом може бути Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 p., відповідно до якого перерозподіл повноважень між Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України здійснено таким чином, що форма правління держави з президентсько-парламентської республіки змінена на парламентсько-президентську.
Закон України «Про внесення змін до Конституції України» відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною Конституцією, і тим, що він після затвердження (ухвалення) набуває вищої юридичної чинності та імплементується до змісту Конституції України.
На жаль, у Конституції України чітко не визначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. З аналізу Конституції України можна дійти висновку, що конституційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Гімну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.
Наприклад, у Конституції Росії чітко визначений блок федеральних конституційних законів. До них віднесені закони, що регламентують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання державних прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).
Конституційний закон відрізняється від інших законів: а) юридичною чинністю; б) предметом регулювання — особлива сфера; в) порядком ухвалення — особлива процедура.
Конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю голосів — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.
Процедура прийняття конституційного закону може мати спрощений, ускладнений чи змішаний характер. В Україні процедура внесення змін до Конституції має змішаний характер: спрощена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) — для законопроекту про внесення змін до Конституції України для всіх розділів (крім розділів І, III, XIII) (ст. 155 Конституції); ускладнена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України з наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України) — для законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII (частина перша ст. 156 Конституції України).
3. Звичайні закони — регламентують певні й обмежені сфери суспільного життя відповідно до Конституції України. Це значна за
338
339
01
Розділ 17
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України
 |
кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.
Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних законів:
а) загальні закони — закони, що регламентують певну сферу
суспільних відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть
бути: кодифікованими (наприклад, Кодекс про адміністративні
правопорушення, Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс
України та ін.); поточними (наприклад, закони України «Про
об'єднання громадян», «Про звернення громадян»);
б) спеціальні закони — закони, що регламентують обмежену
(спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину
населення. Наприклад, закони України «Про пенсійне забезпечен
ня», «Про вищу освіту», «Про міліцію» та інші.
4. Забезпечуючі (оперативні) закони — нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні договори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містяться в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це закони, що містять норми про норми. Наприклад, закони України «Про ратифікацію Європейської конвенції про здійснення прав дітей» від З серпня 2006 p., «Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом» від 20 грудня 2006 р. До цієї групи можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.
Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза іншими законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.
За строком дії закони бувають:
— постійні — що діють без обмеження строку;
— тимчасові — що діють з обмеженням строку (наприклад, Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»;
— надзвичайні (різновид тимчасових законів) — ухвалюються у
певних, передбачених Конституцією України, ситуаціях і діють на
період надзвичайного стану. Наприклад, до таких слід віднести Закон
України «Про затвердження Указу Президента України «Про введен
ня надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки
Крим» від 6 грудня 2005 р. Введення надзвичайного стану має наслідком тимчасове обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб. Отже, особливість таких законів полягає в тому, що вони припиняють або обмежують дію інших законів. За суб'єктами законотворчості виділяють закони:
— ухвалені громадянським суспільством (Українським народом) у
результаті всеукраїнського референдуму;
— ухвалені Верховною Радою України.
За структурною формою:
—кодифіковані (наприклад, Господарський кодекс України, Митний кодекс України);
—некодифіковані.
До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як консолідація. Наприклад, «Основи законодавства про охорону здоров'я».
За галузевою ознакою: •
— конституційно-правові (наприклад, «Про Державний реєстр ви
борців» від 22 лютого 2007 p., «Про Кабінет Міністрів України» від
21 грудня 2006 р.);
— адміністративно-правові;
— цивільно-правові (наприклад, «Про іпотечні облігації» від
22 грудня 2005 p.);
— господарсько-правові (наприклад, «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 p.);
— кримінально-правові (наприклад, «Про приєднання України до Угоди про привілеї та імунітети Міжнародного кримінального суду» від 18 жовтня 2006 р.) тощо.
Є ще й міжгалузеві (комплексні) — про охорону здоров'я, освіту та ін. Види законів за сферами суспільного життя:
— закони в галузі регулювання економіки («Про податок з доходів
юридичних осіб» від 22 травня 2003 p., «Про оподаткування прибутку
підприємств» від 28 грудня 1994 p.);
— закони в галузі регулювання політики (наприклад, «Про
політичні партії в Україні» в редакції від 1 січня 2007 p.);
— закони в галузі регулювання соціальної сфери (наприклад, «Про
загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня
2003 p., «Про відпустки» від 15 листопада 1996 p.);
340
341
Розділ 17
