Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

влади. Подібна система була запроваджена в ряді країн, що розвива­ються. За цією формою реальне керівництво державними справами здійснював апарат правлячої партії.

Для суперпрезидентської республіки характерним є надмірне зо­середження повноважень у руках глави держави, який на свій розсуд формує уряд, розпускає парламент, змінює законодавство, призначає референдуми. Президент обирається народом, але він може забезпе­чити собі перемогу на виборах, використовуючи владні можливості (так званий адмінресурс), в тому числі продовжити свої повноважен­ня шляхом референдуму. Така форма правління, як правило, харак­терна для авторитарних режимів.

Характеризуючи істотні зміни, яких у своєму розвитку зазнає публічна влада на межі століть, Ю. Тихомиров, зокрема, зазначає, що її устрій і функціонування на основі принципу поділу влади набули значного поширення у багатьох державах світу, за винятком мусуль­манських країн з їх сильним «релігійним правом» і слабким або відсутнім парламентом. Фіксованість сфер діяльності та відносин між гілками влади, зауважує автор, не стримує їх протиборства, не завжди стимулює таку необхідну взаємодію. Характерне для XVIII-XIX ст. протистояння королівської і парламентської влади змінюється про­тистоянням президентів та парламентів¹. Але яке місце президентсь­кої влади? Чи зростатиме кількість президентських республік? Не до кінця зрозумілим є те, яке місце на «дереві влади» відводиться прямій демократії. Водночас набуває дедалі більшої популярності принцип субсидіарності, сформульований у сучасному вигляді папою Пієм XI у 1931 p., спонукає вести мову про раціональний розподіл функцій на всіх рівнях — від національного до місцевого. І це теоретичне ново­введення слід засвоїти й використовувати повною мірою.

Враховуючи викладений підхід щодо концепції поділу влади, повернемося до конституційної практики нашої держави. Із часу про­голошення незалежності України відбулися сутнісні зміни в організації державної влади, які полягали у переході від радянської системи до парламентарної республіки, де на першому етапі зберіга­лося домінуюче положення законодавчої гілки влади (в особі Верхов­ної Ради України), потім відбулася зміна в бік домінування виконав-

¹ Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. — 1990. — № 2. — С. 38.

284

чої гілки влади на чолі з главою держави, і нарешті, повернення до більш збалансованого співвідношення владних гілок після прийняття Конституції України 1996 р. та внесення до неї змін у 2004 р.

Аналізуючи її засади, можна бачити вже згадане поєднання різних підходів, що йдуть від Монтеск'є та Руссо: поділу влади в організа­ційно-правовому аспекті та єдності влади з позицій ідеї суверенітету народу. Згідно зі ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єди­ним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосе­редньо і через органи державної влади та органи місцевого самовря­дування. Винятково йому належить право визначати і змінювати кон­ституційний лад, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Цією ж статтею встановлено, що ніхто не може узурпувати державну владу. По суті, маємо соціологічний підхід, аналогічний тому, який застосовували ще розробники Конституції США. З іншого боку, в Україні встановлюється система органів з роз­межуванням повноважень, виходячи з вимоги здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а також обмеження здійснення повноважень органами, які належать зазначе­ним гілкам влади, межами та способами, встановленими Консти­туцією і законами України.

Цей загальний підхід досить чітко відображається у структурі чин­ної Конституції України., Так, після розділу І «Загальні засади» розміщено розділ «Права, свободи та обов'язки людини і громадяни­на», що цілком відповідає системі засадничих положень Основного Закону. Адже перед названими вище статтями 5 і 6 Конституції міститься визначальна ст. З, відповідно до якої права і свободи люди­ни та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини в Україні названо головним обов'язком публічної влади та виконанню насамперед за­значеного обов'язку має підпорядковуватися організація і функціону­вання цієї влади. Наступний розділ Конституції присвячено виборам та референдуму як формам безпосередньої демократії. І лише подальші розділи Конституції присвячено організації державної вла­ди на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільш детально порівняно з іншими гілками влади врегульова­но статус та порядок діяльності парламенту — Верховної Ради України, яку визначено як єдиний орган законодавчої влади. Таким чи­ном, ухвалення законів є винятковою прерогативою парламенту. Це, звичайно, не виключає участі в цьому процесі глави держави та уряду,

285

 

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

але водночас це положення треба розуміти так, що будь-який інший орган держави не має права ухвалювати закони України або інші акти однакової з ними юридичної сили, та що не допускається делегуван­ня законодавчих повноважень Верховної Ради України іншим орга­нам.

Водночас конституційний статус Верховної Ради України не обме­жується рамками функціонування органу законодавчої влади. З аналізу ст. 85 Конституції можна зробити висновок, що парламент здійснює також повноваження органу установчої влади. Передусім це стосується повноваження вносити зміни до Конституції України, за­значеного у п. 1 ст. 85, статтях 155 і 156 Конституції. Щоправда, його можна також розглядати і як здійснення парламентом законодавчої функції, оскільки Конституція України також є законом, тільки спе­цифічним — Основним Законом держави. Однак такі повноваження парламенту, визначені у ст. 85 Конституції, як призначення виборів Президента України та виборів до органів місцевого самоврядування, усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, призна­чення чи обрання на посади ряду посадових осіб, в тому числі призначення за поданням глави держави Прем'єр-міністра України, призначення членів Кабінету Міністрів України, обрання суддів без­строково тощо, не можна віднести до законодавчої функції. Таким чином, парламент є також органом, який здійснює ряд повноважень установчої влади.

Крім того, до повноважень Верховної Ради України віднесено кон­троль за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85), за вико­ристанням державою не передбачених Державним бюджетом України позик, одержаних від іноземних держав, банків і міжнародних фінан­сових організацій (п. 14 ст. 85) та контроль у інших сферах, у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Насамперед це стосується ви­конання Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України (ст. 97 Конституції). Водночас Верховна Рада України утворює кон­ституційні органи спеціальної контрольної компетенції — Рахункову палату (яка здійснює від імені Верховної Ради України контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх викорис­ танням) та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (який здійснює парламентський контроль за додержанням консти­ туційних прав і свобод людини і громадянина та подає до парламенту щорічні доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні).

286

Президент України за ст. 102 Конституції є главою держави і вис­тупає від її імені. Як глава держави він є гарантом державного суве­ренітету, територіальної цілісності України, додержання її Консти­туції, прав і свобод людини і громадянина. Такий статус не вказує на його місце в системі поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Аналізуючи функціональне спрямування конституційних повнова­жень глави держави за Конституцією України, можна однозначно стверджувати лише те, що він не бере участі у здійсненні судової вла­ди. Президент України здійснює ряд повноважень у сфері законодав­чої влади, а також у сфері виконавчої влади. Зокрема, він має право законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції), підписує закони, прий­няті парламентом,' та має право вето щодо них (пункти 29, 30 ст. 106 Конституції); зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, є Верхов­ним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду національної безпеки і оборони України тощо.

Більшість конституційних повноважень Президента України на­лежать до повноважень установчої влади. Ця обставина пояснюється як статусом глави держави, так і способом їх одержання, оскільки Президент України обирається громадянами України на основі за­гального, рівного та прямого виборчого права. Здійснюючи повнова­ ження установчої влади, Президент України, зокрема: призначає все­український референдум щодо змін до Конституції України, проголо­шує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України та призначити позачергові вибори до парламенту; призначає на посаду та звільняє з посади за згодою парламенту Генерального прокурора України, призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України та половину складу Національної ради України з пи­тань телебачення і радіомовлення, третину складу Конституційного Суду України, утворює суди у визначеному законом порядку тощо. При цьому ряд повноважень глава держави здійснює не самостійно, а у взаємодії з парламентом або урядом. Водночас ст. 106 Конституції заборонено передачу главою держави його повноважень іншим особам або органам.

За Конституцією Кабінет Міністрів України визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Водночас в ієрархії державної влади уряд стоїть нижче за парламент і главу держави,

287

 

Розділ 16

оскільки він є органом, відповідальним перед Президентом України та Верховною Радою України, підконтрольним і підзвітним Вер­ховній Раді України у визначених Конституцією межах. Склад уряду призначається парламентом. Кабінет Міністрів складає повноважен­ня перед новообраною Верховною Радою України. Таким чином, пар­ламент має визначальний вплив на формування та діяльність уряду України. Поряд з цим значний вплив на діяльність уряду зберігає Президент України.

До системи виконавчої влади належать міністерства та інші цент­ ральні й місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації), керівники яких, за винятками, визначеними Консти­туцією, призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та є відповідальними перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

Нарешті, здійснення функції судової влади покладається виключно на суди, систему яких утворюють суди загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом України та Конституційний Суд України. У здійсненні правосуддя народ безпосередньо бере участь через на­родних засідателів і присяжних. При цьому делегування функцій судів та привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Судові рішення ухвалюються судами іме­нем держави і є для всіх обов'язковими до виконання на всій тери­торії України. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією та законами України. Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється.

Таким чином, визначаючи організацію та здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, Консти­туція України, по-перше, передбачає встановлення певних меж між названими гілками влади, забезпечуючи їх відносну самостійність, а по-друге — механізму їх стримань і противаг відповідними засобами.

Розділ 17

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

17.1. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади в Україні

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на зако­нодавчу, виконавчу і судову. Відповідно до cm. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Це означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони¹. Термін «законодавча влада» (англ. legislature) інтерпретується як галузь (інститут, гілка, сфера) державної влади, делегованої народом своїм представникам у парламенті та наділеної виключними повноваженнями приймати закони². Сучас­ний парламент (шт. parliament, франц. parlement, первісно — розмо­ва, від франц. parler — говорити) традиційно визначають як вищий орган народного представництва, який виражає суверенну волю на­роду шляхом прийняття головним чином законів. Парламент України

 

288

¹ Рішення Конституційного Суду України № 17-рн/2002 (v017p710-02) від 17 жовтня
2002.

² Скакун О. Ф. Теория государства и права (знциклопедический курс): Учебник — X.,
2005. —С. 158.

289 10-8152

Розділ 17