Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

підкреслював автор, суверенна (публічно-державна) влада відходить від практики опіки державою органів самоврядування, визнає са­мостійність територій, структурний характер територіальних колек­тивів, забезпечує державно-правовими засобами формування, функціонування і захист цих колективів та їх публічно-самоврядних структур у системі демократичної правової держави.

Розв'язання проблеми співвідношення державної влади і місцево­го самоврядування в науковій літературі свідчить про відсутність єдності підходів, що пропонуються різними авторами. Зокрема, деякі автори розглядають цю проблему в аспекті реалізації принципу де­централізації державної влади. Проте визначення місцевого самовря­дування не як самостійного інституту публічної влади, а в контексті принципу децентралізації у здійсненні державної влади є некорект­ним. Адже останній аксіоматично передбачає віднесення місцевого самоврядування до інститутів державної влади і фактично ототож­нення державної влади і публічної влади взагалі, не говорячи вже, що в цьому разі незрозумілою стає необхідність «подвоєння» децент­ралізації на місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядуван­ня. Очевидно, що принцип територіальної децентралізації державної влади уособлюють передусім місцеві державні адміністрації, а не ор­гани місцевого самоврядування.

Проблема аналізу політико-правових принципів організації та функціонування державної влади, зазначає В. Скрипнюк, може бути досліджена принаймні у двох аспектах. Одним із них є диференційо­ване вивчення окремих гілок державної влади, мета якого полягає у ретельному описі тих специфічних ознак, які й дають змогу вести мову про окремі функції законотворення, управління та здійснення правосуддя. Другий аспект — це інтегративний шлях розв'язання проблеми, що передбачає виділення на основі певного абстрагування від процесів функціонування окремих гілок влади загальних зако­номірностей останнього як єдиної й цілісної системи комплексної політико-правової взаємодії¹.

Власне, сказане стосується функціонування публічної влади в цілому як єдиної системи, а не самої лише державної влади, що ста­новить тільки одну з її підсистем.

Визнання принципу системності як одного із загальних принципів функціонування публічної влади в Україні є цілком обґрунтованим і

¹ Скрипнюк В. Політико-правові принципи організації та функціонування державної влади в Україні // Право України. -2002. — № 5. — С. 3.

не суперечить розподілу влади на державну владу і на владу місцево­го самоврядування, які поділу державної влади. Незважаючи нате що ця влада характеризується внутрішнім розподілом функцій між її складовими, вона діє як єдиний механізм, всі органи системи діють спільно і водночас знаходяться у відносинах взаємозв'язку, взаємодії та взаємозалежності. Інтегративною характеристикою того чи іншого варіанта поділу влади у літературі визнається форма правління, виз­начена конституцією. Сприйняття і фіксація на конституційному рівні того чи іншого поділу влади, зазначається в літературі, прямо свідчить про обрання тієї чи іншої форми державного правління. На­приклад, жорсткий поділ влади є притаманним президентській рес­публіці, частковий поділ або часткове змішання влад — парламентар­ним (парламентським) формам правління, поєднання згаданих варіантів поділу влади — змішаній республіканській формі правління (президентсько-парламентській чи парламентсько-президентській).

Ця обставина зумовлює необхідність додаткового теоретичного аналізу системи стримань і противаг у механізмі публічної влади, ви­ходячи з конкретних повноважень та становища в цьому механізмі різних владних інститутів. До цього аналізу повернемося в наступних підрозділах. Тут же доцільно розглянути механізм стримань і противаг у системі поділу влади з погляду принципу системності функціону­вання публічної влади в Україні.

Традиційне пояснення необхідності існування у системі поділу влади механізму стримань і противаг самою тільки потребою за­побігти узурпації державної влади однією з її гілок є недостатнім. Варіанти конструкцій системи поділу влади у різних державах істотно різняться, хоча основу цих конструкцій становлять одні й ті самі складові (законодавча, виконавча та судова влади). Це означає, що є певні загальні закономірності в організації публічної влади, які в різних конкретно-історичних умовах виявляються по-різному, зокре­ма, в різних конструкціях системи поділу влади та механізму стри­мань і противаг.

Як такі загальні закономірності можна розглядати концентрацію публічної влади, а також спеціалізацію державного управління суспільством.

Перша з названих закономірностей реалізується у політичній бо­ротьбі за владу різних політичних сил, кожна з яких прагне зосереди­ти у своїх руках публічну владу в повному обсязі, найперше державну владу на найвищому рівні (передусім установчу та законодавчу).

 

274

275

 

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

Найбільш наочно ця закономірність виявляється в концентрації владних повноважень у руках однієї особи (деспота, абсолютного мо­нарха, диктатора, генерального секретаря правлячої партії, президен­та тощо). У такому разі концентрація публічної влади відбувається на всіх рівнях — як центральному, так і місцевому, а державне управління підпорядковується принципу жорсткої централізації.

Водночас влада в суспільстві реалізується через соціальне управ­ ління, становить його основу; а прогресуючий суспільний поділ праці й ускладнення суспільного життя об'єктивно зумовлюють усе глибшу спеціалізацію у сферах як виробництва, так і управління суспільством, включаючи державне управління. Цій закономірності спеціалізації має підпорядковуватися також організація публічної вла­ди, в якій відбувається ще глибший поділ функцій державних органів та органів місцевого самоврядування. Здійснення законодавчої, ви­конавчої і судової функцій в історичній перспективі стають дедалі са­мостійнішими галузями. Таким чином, спеціалізація у здійсненні дер­ жавного управління суспільством виступає як об'єктивна противага концентрації публічної влади.

Проте слід враховувати, що процес спеціалізації державних функцій супроводжується протилежним процесом — їх концентрації. Тому не так науковий, як оціночний характер мають міркування з приводу того, наскільки демократичним, поганим чи добрим для суспільства є зосередження публічної влади в руках однієї особи чи однієї партії тощо. Усе залежить від того, якою мірою інтереси суспільства або його переважної більшості виражаються в політиці, що її проводить певна влада. Очевидно, лише з цих позицій можна пояснити витоки популярності диктаторів минулого століття у своїх народів на певному етапі суспільного розвитку тощо.

Отже, концентрація і спеціалізація є діалектично взаємопов'язаними закономірностями в розвитку публічної влади, що об'єктивно зумовлю­ ють її організацію та функціонування. Проте втілення цих зако­номірностей у конкретному державному механізмі значною мірою залежить від усвідомлення їх тими політичними силами, які перебу­вають при владі, та умов реалізації публічної влади в певному суспільстві на певному етапі його розвитку. З цього і випливає те розмаїття в побудові системи поділу влади та механізмів стримань і противаг, яке спостерігається в сучасному світі, зокрема в Україні.

276

16.3. Поняття, види і система органів державної влади

Державну владу загалом реалізує державний апарат. У ст. 5 Кон­ституції міститься положення, згідно з яким народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Логічний аналіз цього положення дає підстави вва­жати, що в ньому йдеться про здійснення народом публічної влади взагалі, у тому числі державної влади — через органи державної влади та влади місцевого самоврядування — через відповідні органи місце­вого самоврядування. Таким чином, державний апарат уособлюють органи державної влади.

Орган державної влади (лат. organum — інструмент, знаряддя) — структурна складова, елемент державного апарату, уповноважений здійснювати певну функцію державної влади, наділений для цього не­ обхідними матеріальними та правовими засобами.

Система органів державної влади (державних органів) утворює апа­ рат держави (державний апарат).

Державні органи здійснюють державну владу безпосередньо за уповноваженням народу або за уповноваженням інших органів дер­жави. З цього погляду можна всі державні органи поділяти на первинні і вторинні. Первинні органи утворюються шляхом прямого волевияв­лення громадян, формуються шляхом виборів та мають, відтак, пред­ставницький характер. Зокрема, первинними органами є Верховна Рада України як представницький орган народу, а також Президент України, який обирається безпосередньо громадянами України і на якого Конституцією покладено функцію представництва держави. Усі інші органи держави є вторинними, вони утворюються первинни­ми, походять від них і їм підконтрольні, підзвітні та відповідальні пе­ред ними.

За способом формування, державні органи поділяють на: виборні; такі, що формуються шляхом призначення на посади посадових та службових осіб цих органів; формуються у комбінований спосіб. Так, склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України, які обираються громадянами. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду Верховною Радою, а, напри­клад, до складу Вищої ради юстиції частина її членів призначається

277

Розділ 16