Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

16.1. Державна влада як інститут конституційного права

Державна влада — це вид публічної політичної влади, що здійснюється державою та її органами¹. Головною метою цієї влади є забезпечення конституційного ладу в країні. Принципові засади організації та здійснення державної влади закріплюються, як прави­ло, у конституційному порядку. Це ж стосується і Конституції України. Самостійне поняття «державна влада» вживається у ст. 5 Основного Закону, згідно з якою «ніхто не може узурпувати державну владу». За ст. 6 «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Стаття 37 Конституції містить положення про заборону «незаконного захоплення державної влади» політичними партіями або громадськими організаціями. А у ст. 132 Конституції однією із засад державного устрою України назва­но «поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади». У багатьох статтях Конституції України використовується термін «органи державної влади».

Очевидно, що поняттям «державна влада» позначено один із найбільш важливих інститутів конституційного права. Водночас цей

¹ Рабінович П. М. Державна влада // Юридична енциклопедія: В 6 т. — К., 1999. — Т. 2. — С. 85.

інститут не має належної теоретичної розробки у науці консти­туційного права, тому більш детально розкриємо його зміст.

Поняття «державна влада» логічно розглядати як один із видів публічної політичної влади, пов'язувати з владою держави як суб'єкта управління населенням на певній державній території. Державна влада — це система відносин веління-підкорення в соціальному управлінні, в яких поведінка суб'єктів підпорядковується державним велінням, вираженим у правовій формі, з метою досягнення і підтриман­ня певного порядку в суспільстві. В такому розумінні державна влада становить функціональну цілісність, саме у функціональному аспекті слід розуміти це поняття в Конституції України. Зокрема, положення щодо заборони узурпації державної влади або її незаконного захоп­лення означає, що ніхто не може привласнити, підпорядкувати осо­бистим, груповим або іншим частковим інтересам систему публічно-владних відносин управління суспільством. Положення Конституції України щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову також означає поділ її як функціональної цілісності, роз­поділення державної влади на окремі функціональні сфери для за­побігання узурпації влади приватними особами чи організаціями та її надмірної концентрації в окремих структурних складових держави. Аналогічний функціональний аспект має також поєднання цент­ралізації і децентралізації у здійсненні державної влади.

Функціональний підхід до розуміння поняття державної влади слід відрізняти від суб'єктного підходу до розуміння цього поняття, коли «державна влада» розглядається як організація, яка здійснює публічну політичну владу, тобто як апарат влади, як її суб'єкт. У тако­му значенні використовується в Конституції України, як правило, термін «держава». Так, у ст. 10 Конституції зазначається, що «держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови», у ст. 11 — «держава сприяє консолідації та розвиткові української нації», у ст. 13 — «держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання» і т. д.

Як функціональна цілісність державна влада походить від народу — носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, вона належить народові, є його власністю, і лише здійснюється від його імені єдиним суб'єктом — державним апаратом (у широкому розумінні). Аналогічним чином право власності Українського народу на при­родні ресурси від імені народу лише здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 13 Конституції України), але вони не є суб'єктами цього права.

 

256

9-8152

257

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

Виходячи з цього, у ст. 5 Конституції України записано положен­ня, згідно з яким право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповано державою (тобто державним апаратом), її органами або посадовими особами. Це означає, що держава навіть у складі всього її апарату не має права привласнити прерогативу народу визначати зміст і характер держав­ної влади в Україні.

Функціональний підхід до розуміння поняття «державна влада» цілком узгоджується з використанням у Конституції України терміна «органи державної влади», тобто органи єдиного «організму» — дер­жавного апарату, які здійснюють функціонування державної влади як системи відносин кожний у межах своєї компетенції та повноважень (ст. 6, 19 Конституції). Водночас вони здійснюють не кожний свою окрему державну владу, а реалізують єдину державну владу силами апарату держави в цілому, в рамках державного суверенітету.

Визначення змісту і характеру державної влади в Україні є виключ­ною прерогативою народу означає, що лише народ має право визна­чати, якою взагалі повинна бути державна влада в Україні, якими є її цільове спрямування, завдання, засади формування та здійснення. Виходячи з цього, визначається відповідна організація апарату, який має здійснювати державну владу, та механізм реалізації влади в Україні.

Конституювання державної влади як упорядкованої системи публічно-владних відносин управління суспільством, визначення її якісних характеристик у Конституції України означає її інсти-туціоналізацію, тобто надання державній владі характеру особливого суспільного інституту. Цей акт може бути здійснений безпосередньо народом або від імені народу його представниками. Зокрема, Верховна Рада України, обрана громадянами України, від імені Українського народу і виражаючи суверенну волю народу, прийняла Конституцію України 1996 p., про що зазначено в її преамбулі.

Аналізуючи конституційні положення, які стосуються визначення державної влади, можна скласти загальне уявлення про її якісні харак­ теристики. По-перше, завданням державної влади в Україні і, отже, головним обов'язком державного апарату є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, виходячи з визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю. Державна влада має бути такою, що спрямовується на зміцнення громадянської злагоди в Україні та забезпечує відпові-

дальність держави перед людиною за діяльність державного апарату. Такими є цільові характеристики державної влади, що випливають із змісту преамбули та ст. З Конституції України.

По-друге, механізм державної влади повинен забезпечувати реалізацію її цільової орієнтації. Для цього державна влада в Україні має здійснюватися як: І) суверенна і незалежна, 2) демократична, 3) соціальна, 4) правова, 5) в межах унітарної організації держави і 6) на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Такими є основні якісні характеристики державної влади в Ук­раїні, передбачені Конституцією. Цими якісними характеристиками визначається організація державного апарату, тобто система держав­них органів, які реалізують державну владу, а також загальний ме­ханізм її здійснення, тобто механізм функціонування держави, що в сукупності характеризують державний лад в Україні, характеризують Україну як державу. Конституційні норми, що стосуються визначен­ня якісних характеристик державної влади, а також встановлюють організацію державного апарату та визначають механізм реалізації державної влади, разом з нормами відповідних законів України і становлять конституційно-правовий інститут державної влади.

Розкриваючи окремі загальні характеристики державної влади в Україні, як вони втілені в положеннях чинної Конституції, почнемо з того, що державна влада в Україні є суверенною і незалежною, держав­ний суверенітет поширюється на всю територію України. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Ці норми зафіксовані в статті 2 Конституції України. Захист сувереніте­ту і територіальної цілісності України, зазначено в ст. 17 Конституції, є найважливішою функцією держави, а оскільки народ є носієм суве­ренітету, то і справою всього Українського народу. Тому ст. 65 Консти­туції визнає захист Вітчизни, незалежності і територіальної цілісності України конституційним обов'язком громадян України.

Низка конституційних положень деталізує дані основоположні норми. Зокрема, в ст. 17 Конституції визначаються відповідні державні структури (військові формування), на які покладається обо­рона України, захист ЇЇ суверенітету, територіальної цілісності і недо­торканності, забезпечення державної безпеки і захист державного кордону. При цьому військові формування ніким не можуть бути ви­користані з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності. На території України також забороняється розташування іноземних військових баз. Консти-

 

258

259

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

туцією передбачається можливість обмеження законом окремих прав громадян в інтересах національної безпеки і територіальної цілісності (статті 34, 39,44, 64). Стаття 37 Конституції також забороняє утворен­ня і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, пору­шення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її без­пеки, незаконне захоплення державної влади.

Гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності Ук­раїни, за Конституцією, є глава держави — Президент України, який наділяється відповідними владними повноваженнями. Для здійснен­ня цих повноважень у системі органів державної влади Конституцією передбачено спеціальний координаційний орган з питань національ­ної безпеки і оборони при Президентові України — Раду національної безпеки і оборони України, яку очолює глава держави. Реальною га­рантією територіальної цілісності України є також положення ст. 73 Конституції, згідно з яким питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом, який призна­чається Верховною Радою України (ст. 73 і п. 2 ст. 85 Конституції).

Нарешті, конституційний механізм здійснення державної влади включає застереження проти таких змін Конституції України законо­давчим органом, які спрямовані на ліквідацію незалежності чи на по­рушення територіальної цілісності України (ст. 157, 159 Конституції).

Конституцією України встановлено, що державна влада в Україні має бути демократичною. Ця вимога конкретизується в ст. 5 Консти­туції. Згідно з цією статтею Україна є республікою, в якій народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування. Демократичного характеру державній владі в Україні надає також конституційне визнання і гарантування місцевого самоврядування, тобто права територіальних громад — жи­телів сіл, селищ, міст — самостійно вирішувати питання місцевого зна­ чення в межах Конституції і законів України (ст. 7, 140 Конституції). При цьому держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядуван­ня тощо (ст. 142 Конституції). Слід мати на увазі, що місцеве самовря­дування — це не державна за своєю природою влада. Це публічна вла­да територіальної громади або так звана муніципальна влада.

Одним з основних конституційних прав громадян України є передбачене у ст. 38 Конституції право брати участь в управлінні дер-

жавними справами, вільно обирати і бути обраними до органів дер­жавної влади. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби. Через політичні партії громадяни сприяють фор­муванню і вираженню їхньої політичної волі, беруть участь у виборах (ст. 36 Конституції). Народне волевиявлення в Україні здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції). Вибори до органів державної влади є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне воле­виявлення (ст. 71 Конституції). Згідно зі ст. 72 Конституції за народною ініціативою (на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України) Президентом України проголошується все­український референдум з будь-яких питань суспільного життя, крім законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

На основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування обираються народні депутати України до пар­ламенту — Верховної Ради України, що є єдиним органом законодав­чої влади в Україні. Так само на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування громадяни України обирають главу держави — Президента України.

Цими основоположними конституційними нормами закріп­люється демократичний характер державної влади в Україні.

За Конституцією України, державна влада в Україні має здійсню­ватися як влада соціальна. У загальному розумінні це означає, що дер­жавна влада має бути заснована на ідеях гуманності й соціальної справедливості, суспільної солідарності, неприйняття нерівності та утвердження соціальної рівності, визнання і гарантованості захисту соціально-економічних прав людини. Здійснюючи владу в суспільст­ві на цих ідеях, державний апарат має виробляти і реалізовувати соціально орієнтовану політику і нести відповідальність за забезпе­чення у країні соціальної справедливості та соціальної рівності. Функціонування державної влади підпорядковується меті створити в суспільстві умови, необхідні для гідного життя і вільного розвитку кожної людини.

Аналіз конституційної практики сучасних розвинених країн дає можливість виділити такі основні ознаки соціальної державної влади: закріплення в Конституції та гарантоване забезпечення соціальної орієнтації економіки, основних соціальних прав і свобод людини, гідного рівня її життя та вільного розвитку; утворення та функціону-

 

260

261

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

вання в суспільстві механізму соціальної справедливості й солідар­ності, запобігання істотній соціальній нерівності членів суспільства та усунення такої нерівності у разі її існування, соціальна підтримка, допомога і захист соціально вразливих верств суспільства.

Матеріальну основу соціальної державної влади в Україні становить власність Українського народу на землю, її надра, водні та інші при­родні ресурси. Конституція закріплює за кожним громадянином право користуватися відповідно до закону природними об'єктами права власності народу та зобов'язує органи державної влади і органи місцевого самоврядування здійснювати права власника від імені Ук­раїнського народу в межах, визначених Конституцією. Ці межі позна­чаються вимогою, згідно з якою власність, у тому числі загальнона­родна, не повинна використовуватися на шкоду людині й суспільству (ст. 13 Конституції). Суттєвою конкретизацією цієї вимоги є встанов­лення у ст. 16 Конституції України обов'язку забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України та обов'язку подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, зберігати генофонд Українського народу.

Важливою ознакою України як соціальної держави є комплекс закріплених Конституцією України соціальних прав громадян (на вільний усебічний розвиток своєї особистості, на відпочинок, соціальне забезпечення тощо). Держава гарантує ці права громадян і сприяє їх здійсненню.

Характеристика державної влади як правової передбачає насампе­ред здатність влади утвердити, забезпечити і захистити від посягань права людини, її здійснення на основі принципу верховенства права і конституційної законності. Якщо соціальна влада — це влада, обтя-жена зобов'язаннями держави щодо забезпечення соціальних прав громадян, то правова влада — це влада держави, обмежена (самооб-межена) у своєму здійсненні конституційними правами і свободами людини і громадянина.

На конституційне закріплення державної влади в Україні як пра­вової орієнтує передусім загальне положення ст. З Конституції, згідно з яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спря­ мованість діяльності держави, режим функціонування державної влади. Серед загальних засад конституційного ладу України — визнання та дія принципу верховенства права, утвердження консти­ туційної законності у суспільному житті й функціонуванні державної влади, публічної влади взагалі; визначення Конституції як акта

найвищої юридичної сили, на основі і відповідно до якого мають прийматися закони та інші нормативно-правові акти, утвердження ЇЇ норм як норм прямої дії, на основі яких безпосередньо гарантується звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод. Консти­туції мають відповідати як акти національного законодавства, так і міжнародні договори України.

Важливою правовою засадою державної влади в Україні є поло­ження ст. 19 Конституції, згідно з яким ніхто не може бути примуше­ ний робити те, що не передбачено законодавством; тобто примусові ас­пекти функціонування державної влади обмежені рамками встанов­лених законом юридичних обов'язків громадян, а не можливостями самої влади. Логічною конкретизацією цього положення є консти­туційна вимога ст. 19 до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, які зобов'язані діяти в рамках за­конності, тобто лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зміст державної влади як правової закріплюється також у низці конституційних положень розділу II Конституції, зокрема стаття­ми 21—26, 28—35,40, 55-64, 68 Конституції (комплекс громадянських прав). У багатьох статтях Конституції щодо організації та функціону­вання державної влади в Україні втілюються принципові вимоги до пра­ вової влади, які випливають з наведених тут положень. Наприклад, повноваження Верховної Ради України щодо внесення змін до Кон­ституції (п. 1 ст. 85 Конституції) обмежується вимогами розділу XIII Конституції. Президент України видає обов'язкові до виконання на території України укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України (ст. 106 Конституції). Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами Ук­раїни, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України (ст. 113 Конституції). Утвердженню державної влади як правової підпорядковується функціонування в системі державних органів про­куратури, системи правосуддя, інститутів Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати, Вищої ради юстиції, а також функціонування адвокатури і т.д.

Важливими аспектами організації державної влади в Україні як правової є поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що вини­кають у державі (ст. 124 Конституції), встановлення системи гаранту­ вання незалежності суддів, підкорення їх тільки закону, конституційне

 

262

263

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

визначення демократичних і правових засад судочинства. Принципо­вим моментом для характеристики державної влади як правової є функціонування в Україні органу конституційної юрисдикції — Консти­ туційного Суду України.

Нарешті, суттєвою ознакою визначення державної влади в Україні як правової є принципова конституційна заборона внесення змін до Консти­ туції України, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, та юридичний механізм реалізації даної норми через висновок Конституційного Суду України (ст. 157 Конституції).

Ще однією характерною рисою державної влади в Україні є те, що вона має здійснюватися в рамках унітарно організованої держави. Загальна норма ст. 2 Конституції про те, що Україна є унітарною дер­жавою, розкривається у ст. 132 Конституції, згідно з якою тери­торіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децент­ралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-еко­ номічного розвитку регіонів. Регіональна диференціація вданому разі обмежується складовими адміністративно-територіального устрою в Україні, які є адміністративно-територіальними одиницями. Це озна­чає, що у межах усіх адміністративно-територіальних одиниць реалізується єдина державна влада на основі Конституції і законів Ук­раїни, в рамках єдиної системи органів державної влади, визначених Конституцією України, і єдиної правової системи.

Важливою змістовною характеристикою державної влади в Україні є її здійснення на засадах поділу на законодавчу, виконавчу і су­ дову (ст. 6 Конституції). Ця загальна конституційна вимога відпо­відним чином відображається в багатьох положеннях Конституції, які стосуються організації державного апарату, системи державних органів та порядку їх функціонування. Зокрема, це стосується кон­кретного визначення та розмежування повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України на основі принципу поділу влади, статусу посадових осіб органів законодавчої, ви­конавчої і судової влади, формування системи контролю, стримань і противаг у механізмі здійснення державної влади (інститути вето, імпічменту, дострокового припинення повноважень парламенту, відставки уряду, формування судових органів тощо).

Наведені суттєві визначення змісту державної влади в Україні є відправними для подальшої конкретизації цього конституційно-пра­вового інституту. Так, демократичним і правовим змістом державної

влади зумовлюються такі її ознаки, як легітимність і легальність. Легалізація державної влади безпосередньо пов'язана з народним во­левиявленням, оскільки народ є єдиним джерелом влади в Україні, і саме від народу через демократичні вибори державний апарат у ціло­му отримує державну владу для здійснення її в інтересах народу. Тому в разі здійснення державної влади проти інтересів народу та його волі, протиправного обмеження владою прав і свобод громадян таку владу не можна вважати легальною, навіть якщо формально вона утворена відповідно до Конституції і законів України. Щодо легітимності державної влади, то вона пов'язується зі ставленням суспільства до державної влади як політичного інституту, з визнанням справедли­вості, доцільності, правильності та законності цієї влади більшістю населення країни.

При цьому співвідношення двох названих характеристик держав­ної влади може бути різним. Зовні легальна державна влада може виявитися нелегітимною, якщо юридичні закони не відповідають уявленням про справедливість більшості населення країни. І навпа­ки, державна влада може отримати підтримку більшості населення, навіть незважаючи на порушення формальної процедури легалізації даної влади.

Демократичне визначення державної влади в Україні передбачає функціонування її як світської влади, яка офіційно відділяє себе від впливу релігійних об'єднань. У ст. 35 Конституції України зазначено, що церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа — від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова. Строго кажучи, наведені конституційні положення мають характер загальних засад і повинні були б міститися у розділі 1 Конституції, наприклад у ст. 15 або окремій статті, чітко визначаючи таку важливу характеристику інституту державної влади в Україні, як її світськість. Водночас державна влада має поважати свободу світо­гляду і віросповідання кожної людини як одне з конституційних прав громадян, не перешкоджати відправлянню індивідуально чи колек­тивно релігійних культів і ритуальних обрядів, веденню релігійної діяльності. Здійснення цього права може бути обмежене виключно законом і лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Такими є ті загальні межі, якими визначається характер державної влади в Україні як одного з найважливіших конституційно-правових інститутів.

 

264

9а-8152

265

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

16.2. Конституційні засади закріплення,

організації та здійснення державної влади

в Україні

За змістом Конституції єдиним джерелом публічної влади в Україні є народ, а її складовими — державна влада і муніципальна влада, що реалізуються відповідно органами державної влади та орга­нами місцевого самоврядування. Водночас державна влада виступає як необхідний спосіб реалізації політичної влади в суспільстві, різно­манітної за своїм характером і змістом, так чи інакше легітимованої.

Цим зумовлюються організація та функціонування державної влади, зміст і форми діяльності державних органів і посадових осіб, відносини міждержавною владою та місцевим самоврядуванням, співвідношення між публічною владою і громадянським суспільством тощо. Від того, політика якої суспільної верстви та якими політичними силами ре­алізується через механізми публічної влади, як цю політику сприймає суспільство, залежить не лише діяльність інститутів держави чи місце­вого самоврядування, а й саме існування цих інститутів. Як приклад — у механізмі реалізації партійної політики через радянську систему не було місця для інституту місцевого самоврядування в його традиційно­му розумінні, у складі державних органів не існувало інститутів прези­дента, конституційної юстиції тощо. Тому аналіз політичного аспекту публічної влади є важливим для усвідомлення конституційних засад закріплення, організації та здійснення державної влади на тому чи іншому історичному етапі розвитку країни.

У зв'язку з цим потрібно звернути увагу на ст. 15 Конституції Ук­раїни, якою встановлено, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Ця конституційна норма є політико-правовою передумовою для по­яви у громадянському суспільстві широкого кола різноманітних при­ватних інтересів, що ускладнює процес їх інтегрування, зведення їх до певної єдності. Цим зумовлена потреба у виробленні такого механізму державної влади, який відбиває загальносуспільні інтереси, а не ті чи інші так звані «малі групи інтересів» та який спроможний реалізувати справжнє народне волевиявлення.

Такий механізм має передбачати, з одного боку, відповідні спосо­би формування єдиної державної політики, а з іншого — відповідний

устрій державної влади, через який забезпечується ефективна реалізація цієї політики органами державної влади та органами місце­вого самоврядування.

Адже за Конституцією державна влада, виробляючи і реалізуючи державну політику, не може виражати будь-яку іншу волю, крім суве­ренної волі Українського народу. З іншого боку, сама державна влада не повинна бути стороннім спостерігачем тих процесів, які відбува­ються в суспільстві. Вона має сприяти самоорганізації суспільства, не протиставляти суверенітет держави суверенітету народу, а, виходячи з останнього, підпорядковувати своє функціонування волі народу.

Водночас слід враховувати, що в умовах економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя в Україні з'явилася значна кількість політичних партій, які мають сприяти формуванню й вираженню політичної волі громадян та через які так чи інакше ре­алізується взаємодія держави і громадянського суспільства. Це веде до появи різних політичних напрямів і течій, які концентруються та сти­каються між собою у представницьких органах влади, особливо у Вер­ховній Раді України. Партійно-політичне структурування парламенту стало стійкою тенденцією, що так чи інакше впливає на організацію і функціонування всієї системи публічної влади в Україні. За таких об­ставин виникає потреба узгоджувати різні політичні позиції не тільки при прийнятті окремих законодавчих рішень, а й у процесі формуван­ня єдиної державної політики.

Тому політична воля народу, незалежно від її змісту, виявляється в діяльності парламенту України у формі компромісу різних політич­них сил: в одних випадках — компромісу політичних сил, що складають парламентську більшість (якщо вона утворюється), у других — ком­промісу між більшістю та парламентською опозицією, у третіх — ком­промісу між усіма політичними силами, представленими у Верховній Раді України, у разі якщо не сформовано парламентську більшість та парламентську опозицію.

Проте компроміс як спосіб узгодження рішень законодавчого орга­ну ще не гарантує єдиного спрямування політики держави, оскільки досягати компромісу між собою можуть кожного разу інші політичні сили, виходячи щоразу зі своїх особливих інтересів. Власне, саме така практика і мала місце в Україні впродовж останнього десятиліття. Водночас обов'язок держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини у поєднанні з вимогами ст. 22 Конституції зумовлює необхідність здійснення цілісної єдиної державної політики.

 

266

267

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

Ця необхідність передбачає відповідну політико-юридичну форму, яка має забезпечувати спрямування компромісних рішень представ­ницького органу в русло єдиної політики держави. Як відбиття такої необхідності слід розглядати зміни до Конституції України (закон № 2222-IV від 8 грудня 2004 p.), якими запроваджено нову модель організації державної влади в Україні. У повному обсязі цей закон на­брав чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 2006 р.

Як складову такої форми слід розглядати і конституційне повнова­ження парламенту, передбачене п. 5 ст. 85 Конституції, згідно з яким Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики.

Слід зазначити, що політико-юридичне значення цього консти­туційного положення в науковій літературі фактично не досліджено. А важливість теоретичного аналізу такого повноваження і практики його реалізації незаперечна хоча б тому, що це повноваження Верхов­ної Ради України є винятковим. Ще Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лю­того 1992 р. до повноважень Верховної Ради України віднесено «визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики України». Це положення не було сприйнято Конституційним догово­ ром між Верховною Радою України і Президентом України* від 8 червня 1995 р. та внесено до тексту проекту нової Конституції України в існу­ючому вигляді аж на останньому етапі, під час розгляду законопроек­ту Верховною Радою України, внаслідок боротьби між парламентом і Президентом України за визначальний вплив у державі.

Це повноваження Верховної Ради України відображає принцип поділу влади між парламентом та главою держави (який на час при­йняття Конституції 1996 р. був і главою виконавчої влади) щодо визна­чення єдиної політики держави. Боротьба за це ключове повноважен­ня між двома гілками влади — законодавчою і виконавчою — точилася з перших років існування інституту президента в Україні та завершила­ся у правовому сенсі після ухвалення нової Конституції України.

Втім, фактично боротьба між главою держави, парламентом та урядом навколо визначення державної політики тривала і після прийняття Конституції України. Про це свідчить насамперед те, що

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18. — Ст. 133. 268

до цього часу Верховна Рада України так і не реалізувала своє повно­важення визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики. Прак­тика діяльності Верховної Ради впродовж десяти років після ухвален­ня Конституції України свідчить про фактичну неспроможність пар­ламенту реалізувати це конституційне повноваження. Причина цього полягає не лише в тому, що у Верховній Раді тривалий час не могла сформуватися стійка парламентська більшість. Головне питання — на­вколо якої політики повинна об'єднатися більшість народних депу­татів, який політичний курс буде запропоновано суспільству?

Ще одним показником, який характеризує проблему відсутності єдиної державної політики, можна назвати практику частої зміни складу уряду та затвердження і виконання програм його діяльності. За період з жовтня 1995 р. по квітень 2004 р. на розгляд Верховної Ради України було подано сім програм діяльності Кабінету Міністрів Ук­раїни, з них затверджено — п'ять, одна взагалі не розглядалася, одна «взята до відома». Про виконання затверджених програм Верховна Рада України заслуховувала звіти лише двічі: 17 квітня 2001 р. і 16 бе­резня 2004 р.

Певним чином відсутність у зазначений період цілісної єдиної державної політики засвідчує також практика несвоєчасного затверд­ження Верховною Радою України Державного бюджету України та си­ стематичного невиконання законів про Державний бюджет України. Зокрема, Державний бюджет України парламент ухвалював, як пра­вило, наприкінці грудня попереднього року або навіть у поточному році (держбюджети на 1996, 1997 і 2000 pp. були затверджені відповідно 22 березня 1996 p., 27 червня 1997 р. та 17 лютого 2000 p.). Виконання ж Державного бюджету було досягнуто лише один раз — у 2003 р. Так, згідно із звітом про виконання Державного бюджету Ук­раїни за 1996 р. не виконано 19 із 26 запланованих статей доходів, не здійснювалося взагалі або проводилося нижче встановленого рівня фінансування з більшості статей видатків. Не виконано Державний бюджет як по доходах, так і по видатках за 1998 p., внаслідок чого ро­боту Кабінету Міністрів України визнано незадовільною, а звіт про виконання Держбюджету не затверджено Верховною Радою України. Аналогічна ситуація мала місце у 1999, 2001 та наступних роках.

Характеризуючи проблему визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, не можна не згадати про таке консти­туційне повноваження Верховної Ради України, як заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і

269

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

зовнішнє становище України, визначене п. 8 ст. 85 Конституції України. Особливий інтерес становить послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище Ук­раїни у 2002 році». Відзначивши, як «надзвичайно важливі досягнення у політичному житті України реальні зрушення у політичній структу-ризації Верховної Ради України IV скликання», створення депутатсь­кої більшості та сформування коаліційного уряду, підписання Політичної угоди про співпрацю та солідарну відповідальність між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою України, Президент України водночас зазначив про дедалі більші труднощі, пов'язані пе­редусім з вичерпаністю ресурсів чинної політичної моделі, недоско­ налістю існуючих механізмів організації влади.

Конституція України, як зазначено в посланні, закріпила прези­дентсько-парламентську модель організації взаємодії гілок влади, яка забезпечила б поєднання переваг президентської (цілісність виконав­чої вертикалі, швидке ухвалення та реалізація рішень виконавчою владою) та парламентської (відповідальність уряду перед парламен­том, можливість ідентифікувати політичні сили, що відповідають за стан справ у країні) моделей. Ця модель, за словами глави держави, виконала своє ключове завдання щодо оперативного розв'язання проблем, які гальмували злам попередньої системи та процес станов­лення і зміцнення державної незалежності. Однак процеси, що відбу­валися в країні наприкінці попереднього етапу державотворення, переконливо засвідчили: існуюча форма правління вже не відповідає вимогам часу та новим українським реаліям. Нині актуальною є потреба в забезпеченні єдиної ефективної державної політики.

При цьому в посланні зазначалося, що здійснення єдиної держав­ної політики можливе лише на підставі оптимального розподілу компе­ тенції між гілками влади, який мав би забезпечити: взаємну відповідальність гілок влади; продуктивну взаємодію законодавчої та виконавчої влади як необхідну умову динамічного і послідовного ухвалення й запровадження рішень щодо державної політики; ство­рення умов для чіткої ідентифікації виборцями тієї політичної сили, яка є відповідальною за державну політику, а відтак свідомого вибору громадян між різними суб'єктами політичного процесу; стабільну, послідовну та відповідальну роботу уряду, його захищеність від змін у розкладі політичних сил.

Серед головних недоліків існуючої на той час політико-правової системи України в частині організації влади Президент України нази-

вав: неполітичний принцип формування Кабінету Міністрів України; фактичну відсутність у Конституції України положень, що визнача­ють політичну відповідальність парламенту; проведення парла­ментських виборів за змішаним, пропорційно-мажоритарним прин­ципом. Внаслідок цього знижується рівень взаємодії законодавчої та виконавчої влади, Верховна Рада України фактично виявляється звільненою від відповідальності за діяльність уряду, що веде до зни­ження продуктивності роботи парламенту і Кабінету Міністрів Украї­ни; фактично унеможливлюється виконання політичними партіями одного з головних завдань — участі в реалізації влади, обмежується можливість для опозиційних сил відігравати конструктивну роль у суспільному житті, що не сприяє ефективній діяльності законодавчо­го органу, його виваженому підходу до питань вироблення і реалізації державної політики.

Відзначивши, що Конституція України 1996 р. стала результатом компромісу сил різної політичної орієнтації, Президент України виз­нав, що внаслідок цього закладена в Основному Законі політична мо­ дель з часом дедалі більше виявляла свою суперечливість і на той час не лише не стимулювала, а нерідко й унеможливлювала ефективне уп­равління державою та динамічний суспільно-політичний розвиток. Не­досконалість положень чинної Конституції, на думку глави держави, зумовлювала недоліки сучасної моделі організації влади і була голо­вною причиною того, що політична система України: не забезпечу­вала вироблення і здійснення єдиної та ефективної державної політики, постійно породжувала суперечності між гілками влади; деформувала процес розвитку парламентаризму, уповільнювала продуктивну законотворчу діяльність Верховної Ради України і, відповідно, гальмувала формування й удосконалення правового поля держави; була нездатною належним чином забезпечити реалізацію конституційних прав і свобод громадян; сприяла поси­ленню впливу окремих груп на політичну сферу, формуванню субле-гальних владних структур, що нерідко приватизують найважливіші функції держави, комерціалізують діяльність багатьох її інститутів; гальмувала становлення партійної системи, яка відповідала б потре­бам суспільства та сприяла його структуризації; не забезпечувала належної ролі та впливу інститутів громадянського суспільства на розвиток політичних і соціально-економічних процесів, не сприяла формуванню механізмів ефективного громадського контролю за діями влади; продукувала замість цивілізованої деструктивну й

 

270

271

 

Розділ 16

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

 

руйнівну опозицію, не убезпечувала суспільство від дестабілізації си­туації та політичного екстремізму.

Така оцінка певною мірою збігається з оцінками, які містяться в наукових публікаціях. Незважаючи на те що Основний Закон України відповідає європейським і світовим стандартам, його текст, на думку деяких авторів, містить окремі недосконалі положення, що значною мірою зумовило парламентську кризу та проведення всеукраїнського референдуму на початку 2000 р. Йдеться насамперед про оптималь­ний розподіл владних повноважень між структурами державного ме­ханізму, що потребує балансу компетенції законодавчих і виконавчих органів. Належний поділ влади робить гарантом прав людини не якусь конкретну особу, а всю організацію державної влади. І це є го­ловним. Встановлення й додержання чіткого співвідношення кон­ституційної компетенції законодавчої та виконавчої гілок влади, «правил гри» цих структур у конституційно-правовому полі — одна з найважливіших проблем на сучасному етапі розвитку українського конституціоналізму, теорії і практики державотворення.

Водночас не викликає сумніву, що дії центральних органів влади можуть бути ефективними лише тоді, коли вони одержують підтрим­ку на місцях. Розвиток демократичних процесів на місцях, зазна­чається у літературі, має принципове значення для побудови в Україні соціальної, правової держави. Конституція закріплює, з одного боку, широке коло повноважень місцевих державних адміністрацій, а з іншого — можливості впливу органів самоврядування на місцеві ви­конавчі структури. У зв'язку з цим між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування можуть виникати і нерідко ви­никають конфлікти з питань бюджету, соціально-економічного роз­витку території тощо. Тому в науковій площині є потреба в аналізі конфліктів на місцях, тенденцій їх розвитку, причин виникнення і механізмів розв'язання. Тут суттєве значення має встановлений п. 6 ст. 119 Конституції обов'язок місцевих державних адміністрацій взаємодіяти з органами місцевого самоврядування.

Крім підпорядкування усіх інститутів публічної влади здійсненню політичної влади та необхідності у зв'язку з цим вироблення й реалізації єдиної політики, ще одним спільним акцентом функціону­вання публічної влади у цілому є те, що всі інститути публічної влади в Україні підпорядковані єдиному правовому порядку здійснення політич­ної влади. Це випливає з аналізу низки засадничих положень Консти­туції України, насамперед зі структури розділу І Основного Закону

України. Так, якщо загальні принципи здійснення державної влади і визнання та гарантування місцевого самоврядування викладено окре­мо — відповідно у статтях 6 і 7, то положення щодо принципу верхо­венства права (ст. 8) та засад правового порядку в Україні (ст. 19) є спільними як для інститутів державної влади, так і інституту місцево­го самоврядування.

Критикуючи свого часу ідею концепції будівництва нових струк­тур влади «знизу догори» (коли кожен рівень оволодіває тими повно­важеннями, які здатен ефективно, в інтересах свого населення ос­воїти, та передає на «верхній» рівень ті повноваження, що становлять загальнодержавний інтерес), М. Орзіх зазначав, що таке конструю­вання влади є нововведенням у світовій державознавчій теорії і прак­тиці, не має поки що переконливих теоретичних аргументів чи серйозних набутків, а в практиці державного будівництва може при­звести до прагнення органів місцевого самоврядування «придбати» якнайбільше прав, віднести до «місцевого життя» й ті питання, які мають опосередкований вихід на законні інтереси інших регіонів, за­гальнодержавні та навіть загальнолюдські інтереси, закріплені в міжнародних стандартах цінності. Автор вважає за необхідне, по-пер­ше, виключити можливість легалізації розподілу повноважень, визначення компетенції місцевих організаційних структур ким-не-будь іншим, крім суверенної влади; по-друге, в межах, встановлених суверенною владою, надати органам влади, управління і місцевого самоврядування право самостійно вирішувати організаційно-струк­турні питання та розподіляти повноваження всередині регіональної системи місцевого самоврядування; по-третє, на місцях чітко дифе­ренціювати компетенцію місцевих органів територіального самовря­дування і місцевих «агентів» суверенної влади в особі місцевих державних адміністрацій.

М. Орзіх пропонував застосувати на завершальному етапі рефор­мування структури влади, управління і самоврядування в країні поширений, особливо на американському континенті, принцип: те­риторією управляє більше, ніж один уряд. У цій державно-правовій диспозиції суверенна держава як найбільш загальна територіальна організація населення, асоціація людей за територіальною ознакою займе позицію «нейтральної арени» комунікації спеціальних суб'єктів — носіїв владних публічно-державних і публічно-самовряд­них повноважень, постане «нейтральним інструментом», який вико­ристовується суб'єктами в їх взаємовідносинах. У будь-якому разі,

 

272

273

Розділ 16