Теоретичні основи безпосереднього народовладдя 7 страница

На сьогодні ж у системі безпосередньої демократії України об'єктивно сформувалися й існують насамперед такі самостійні види прямої демократії, як референдна та виборча. Ці види безпосередньої демократії залишаються найбільш поширеними і в інших країнах світу, що визнають і гарантують дієвість принципів народного суве­ренітету та верховенства права.

Попри наявність спільних юридичних ознак (походження, на­лежність до безпосередньої демократії, процедура реалізації на стадії голосування тощо), референдна і виборча демократія суттєво різняться між собою за своїм змістом (предметом і юридичною си­лою): якщо теорія та практика референдної демократії спрямовані на

¹ Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. До 10-ї річниці незалежності України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К.,2001. —С. 11.

204

безпосередню реалізацію народного суверенітету шляхом прийняття на референдумах найбільш суспільно значущих рішень, що мають імперативний характер і не потребують санкціонування з боку будь-якого іншого суб'єкта конституційного права, то основною функцією виборчої демократії є формування виборцями загальнонаціональних представницьких органів, яким народ через голосування на виборах делегує ряд своїх владних повноважень.

Тобто референдна і виборча демократія, яка за своєю сутністю є безпосередньою реалізацією установчої влади Українського народу, різняться за своїми цілями, змістом і призначенням у системі безпо­середньої реалізації народного суверенітету — у першому випадку Ук­раїнський народ безпосередньо приймає рішення відповідної юри­дичної сили із найбільш важливих проблем суспільного і державного життя, а в другому — народ неопосередковано, в установленій пра­вовій формі, приймає рішення про делегування таких своїх повнова­жень загальнонаціональним представницьким органам — Верховній Раді України та Президентові України. Така конституційно-правова модель співвідношення та взаємодії референдної демократії з вибор­чою демократією дає змогу забезпечувати багатофункціональність народного суверенітету та інваріативність конституційних механізмів його реалізації.

Дієвість референдної демократії як важливої складової прямого народовладдя не обмежується її взаємодією виключно з виборчою де­мократією. Оскільки референдуми взаємодіють у межах системи форм безпосередньої демократії не лише із виборами, а й із іншими формами народовладдя, то можна передбачити, що вплив ідей та іде­алів референдної демократії з часом може сприяти формуванню й та­ких видів безпосередньої демократії, як «мітингова демократія» або ж, якії іще називають політологи, «вулична демократія», тощо.

Референдна демократія в Україні взаємодіє не лише з безпосеред­ньою, а й з представницькою демократією та її основними видами, що визначаються Конституцією та законами України.

Представницька демократія в Україні у широкому розумінні — це реалізація народного суверенітету шляхом формування на пропорційній (партійній) основі парламенту України — Верховної Ради України, який самостійно і через сформований ним Кабінет Міністрів України та інші органи державної влади уповноважений відповідно до Конституції та законів України представляти інтереси Українського народу в межах своїх повноважень.

205

Розділ 15

Референдуми в Україні

 

У вузькому розумінні представницька демократія — це правові форми організації та діяльності Верховної Ради України.

Слід зазначити, що правові форми представницької демократії, визначені Конституцією та законами України, в умовах консти­туційно-правової реформи 2004-2007 pp. набули нових якостей і функцій. Окрім традиційної форми функціонування представниць­кої демократії, зміст якої полягає в діяльності Верховної Ради Ук­раїни, з'являються й такі, як формування парламентом Кабінету Міністрів України, формування парламентської коаліції', а також створення парламентської опозиції. До того ж представницька демо­кратія в Україні не обмежується організацією та діяльністю Верховної Ради України. її важливим, але малодослідженим елементом є й ор­ганізація та діяльність всенародно обраного Президента України. Таким чином, можна стверджувати, що національній представ­ницькій демократії в сучасних політико-правових умовах притаманна багатофункціональність народного представництва Верховною Ра­дою України і Президентом України.

Водночас багатофункціональність представницької демократії не дає змоги їй вирішувати усі без винятку питання суспільного і дер­жавного життя й ігнорувати суспільне призначення безпосередньої, у тому числі референдної, демократії. Як правило, у гармонійно розви­неному громадянському суспільстві безпосередня та представницька демократія не тільки співіснують в єдиному національному правово­му просторі, а й взаємодіють між собою. Ефективність такої взаємодії полягає, по-перше, в конституційному розмежуванні функцій безпо­середньої та представницької демократії і, по-друге, у конститую­ванні цих функцій, зокрема, шляхом нормативного закріплення функцій цих видів демократії.

Ефективність взаємодії референдної демократії з представниць­кою передбачає уникнення протиставлення цих форм демократії одна одній, запобігання їх застосуванню у вузько соціальних, напри­клад партійних, інтересах, а також взаємопідміні референдної демо­кратії представницькою і навпаки.

У сучасних демократичних країнах світу референдна демократія співіснує та взаємодіє не тільки з іншими видами безпосередньої

¹ Совгиря О. Парламентська коаліція — новий суб'єкт конституційного права України // Право України. — 2007. — № 2. — С. 14-19.

демократії та представницькою демократією, а й з муніципальною де­мократією, що свідчить про сформованість і дієвість трьох центрів публічної влади — влади народу, держави і територіальних громад. Безперечно, така «тріада» притаманна лише тим державам, які на кон­ституційному рівні визнають і гарантують місцеве самоврядування.

У статті 7 Основного Закону визначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування що дає підстави визнавати кон­цепцію трьох центрів публічної влади у національному консти­туційному праві. Відповідно можна припустити, що найбільш ефек­тивною формою взаємодії референдної демократії з муніципальною є інсталяція окремих складових референдної демократії у муніципаль­ну безпосередню демократію, зокрема в теорію і практику місцевих референдумів.

Основними напрямами взаємодії референдної демократії з місцевими референдумами в Україні є: поширення референдної ідеології на місцеві референдуми, у тому числі на республіканський (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим; використання здобутків референдного законодавства при формуванні конституційного зако­нодавства про місцеві референдуми та інші форми муніципальної безпосередньої демократії; використання досвіду задіяння консти­туційно-правових механізмів реалізації референдної демократії при організації та проведенні місцевих референдумів, включаючи рес­публіканський (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим. Водночас взаємодія референдної демократії з місцевими референду­мами сприяє й вдосконаленню першої. Адже, як відомо, референдна демократія сягає своїм корінням давньошвейцарських місцевих ре­ферендумів і тяжіє до запозичення традицій муніципальної безпосе­редньої демократії для вдосконалення своєї ідеологічної складової.

Отже, можна зробити висновок, що референдна демократія може існувати й ефективно діяти виключно за умови взаємодії з іншими вида­ ми безпосередньої демократії, із представницькою та муніципальною де­ мократією. Тим самим референдна демократія виступає важливою складовою національної системи демократії, поза межами якої вона втрачає свій сенс і соціальне призначення. У силу свого значення для реалізації народного суверенітету референдна демократія є стрижнем народовладдя в Україні, пріоритетним видом безпосередньої демократії і системи національної демократії загалом.

Відтак категорія «референдна демократія» за своєю сутністю та змістом є ширшою поняття конституційно-правових основ референ-

 

206

207

Розділ 15

Референдуми в Україні

 

думів в Україні. Водночас референдна демократія не існує поза те­орією та практикою проведення референдумів, які визначають сутність і призначення цього демократичного правового режиму для суспільства та держави.

15.2. Поняття і види референдумів в Україні

Поняття «референдум» уперше з'явилося у XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швей­царський вчений А. Дюнан у зв'язку з цим писав: «У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами у сучасному розумінні цього слова, а по­слами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, щодо яких у послів не було повноважень, то рішення по них приймалося «ad ' referendum», тобто «для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму»¹. У середньовічних швейцарсь­ких кантонах референдуми практикувались як одна із форм прямого народовладдя, багато в чому аналогічна «вічевій демократії» у слов'янських народів. І навіть сам термін «віче» — «віщати», «оповіщати» має схожу етимологію з давньошвейцарським «ad ' refer - endum» — «те, що має бути повідомлене».

Поняття референдуму почало утверджуватися в своєму сучасному конституційно-правовому значенні в період становлення класичного європейського та північноамериканського конституціоналізму під впливом теорії «спільної волі» відомого французького мислителя Ж.-Ж. Руссо. Зміст концепції, а пізніше й теорії спільної волі (volonte generate) та верховенства закону Ж.-Ж. Руссо був виражений у фор­мулі: «Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем», що органічно поєднала в собі ідеї народного суверенітету та верховенст­ва закону й заклала конституційні основи сучасної європейської безпосередньої демократії, яка у самого просвітника асоціювалася передусім з референдумами.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. вчені-конституціоналісти почали досліджувати сутність і зміст референдумів, їх юридичні влас­тивості. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління

¹ Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обор. — СПб., 1896. — С. 19.

208

народу, а К. Каутський — як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування законодавчі проекти народного представ­ництва. Таким чином, під референдумом розуміли народне голосу­вання по законопроекту, прийнятому парламентом. Після такого го­лосування законопроект набирав сили закону. Отже, тогочасні вчені досліджували лише один різновид референдумів — так звані ра­тифікаційні референдуми (схвалення прийнятих парламентами рішень та інших актів).

Криза парламентаризму, що припала у країнах Європи на кінець XIX — початок XX ст., відбилася навіть на консервативному англійському праві, що ґрунтувалося на засадах парламентаризму. Зо­крема, на противагу поглядам про неспроможність народу розуміти законопроекти, які виносяться на референдум, та незважаючи на брак часу для вивчення цих законопроектів, досліджувалося таке гіпотетичне явище, як «міністерський референдум», що мав стати противагою «парламентській демократії».

У перші роки радянської влади право, сформоване під впливом праць Л. Троцького «Захист тероризму», Г. Плеханова «Сторіччя Ве­ликої Революції», М. Бухаріна «Теорія пролетарської диктатури» то­що, негативно ставилося не тільки до референдумів, а й до інститутів безпосередньої демократії загалом, вважаючи їх «буржуазними вигад­ками». Але з усталенням радянської держави позитивні зміни в праві сприяли визнанню й закріпленню в радянському законодавстві таких форм безпосереднього народовладя, як вибори і референдуми.

Офіційного визнання в радянському державному праві термін «ре­ферендум» набув після його закріплення в п. «д» ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми без­посередньої демократії, тобто визначила референдум як опитування населення. Попри всі недоліки цього конституційного положення, позитивним було те, що увага вчених була привернена до наукових досліджень правової природи цієї форми прямого народовладдя, зок­рема до змісту терміна «референдум».

Дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного по­ложення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Си­туація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 p., яка в ст. 5 розмежувала поняття «всенародне обговорення» і «всенародне голосування» (референдум СРСР). Після цього вчені почали посту­пово долати казуїстику у визначенні референдуму як всенародного

209

Розділ 15

Референдуми в Україні

 

опитування, проте не називали формально-юридичних ознак рефе­рендуму, переважно визначаючи його як «звернення до виборчого корпусу з метою прийняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутрішньополітичних та зовнішньо­політичних питань»¹.

Нормативного закріплення категорія «референдум» набула й у відповідних законах СРСР та у більшості союзних і автономних рес­публік. Але через відсутність практики проведення референдумів у СРСР та розбіжностей у теоретичних поглядах на зміст цього терміна визначення референдуму в спеціальних законах були неоднозначни­ми і часто суперечливими.

Практично єдиним законом про референдуми, в якому зроблена спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократії, був Закон СРСР «Про всенародне голосування (референ­дум СРСР)» від 27 грудня 1990 р. У його ст. 1 зазначалося, що в СРСР «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум», а референдум визначався як «спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя». Таким чином, у законі про референдум СРСР була розкрита сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади. Утім, невдала спроба зберегти Радянський Союз шляхом про­ведення всесоюзного референдуму 17 квітня 1991 р. довела схолас­тичність радянських досліджень проблем теорії та практики «соціалістичних референдумів»! недосконалість референдного зако­нодавства в СРСР.

Після розпаду СРСР в юридичній науці незалежних пострадянсь­ких республік активізувалися дослідження проблем референдумів, чому значною мірою сприяло утвердження незалежності багатьох із цих республік на загальнонаціональних референдумах. Так, на думку російських вчених Ю. Дмитрієва та В. Комарової, референдум — це форма безпосередньої демократії, змістом якої є волевиявлення вста­новленої законом кількості громадян з будь-якого суспільно значу­щого питання, крім тих, які не можуть за законом бути винесені на

¹ Мишин А. А. Референдум // Юридический знциклопедический словарь. — М., 1987. —С. 410.

референдум, що має найвищу юридичну силу і обов'язкове для вико­нання органами, організаціями й громадянами, щодо яких рішення референдуму мають імперативний характер¹.

Ю. Тодика вважав, що термін «референдум» означає голосування виборців, через яке приймається державне рішення чи рішення в сфері самоврядування, і пропонував визначати його як політичний і правовий інститут, спрямований на розв'язання кардинальних про­блем загальнонаціонального і місцевого значення². На думку О. Фрицького, референдум — це голосування громадян із приводу певного законопроекту або закону, а також питань державного, регіонального або місцевого значення³. Л. Кривенко зазначає, що всеукраїнський референдум — це одна з найважливіших форм безпо­середнього вираження та здійснення суверенітету Українського наро­ду, яка полягає„в прийнятті або затвердженні проектів Конституції, законів, інших важливих рішень загальнодержавного значення шля­хом голосування народу (корпусу виборців), які мають обов'язковий характер, за умови додержання вимог, визначених Конституцією і за­конами щодо організації, проведення та реалізації результатів рефе­рендуму⁴. Існують й інші визначення референдуму.

Обов'язково визначення терміна «референдум» має розкривати зміст цієї форми безпосередньої демократії і визначати її кваліфіку­ючі формально-юридичні ознаки з урахуванням таких положень:

—референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демо­кратії, яка дає змогу трансформувати волю народу в державну;

—референдум є самостійним інститутом конституційного права України;

—зміст референдуму визначається окремими положеннями Кон­ституції України, законів України та інших нормативно-правових актів загальнодержавного та місцевого значення;

—потенційними учасниками референдуму є громадяни України, наділені правом голосу (виборчий корпус України);

¹ Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М.,
1995. —С. 5.

² Тодьїка Ю. Н. Конституция Украиньї: проблеми теории и практики. — X., 2000. —
С. 537.

³ Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2002. — С. 223.

⁴ Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми те­
орії і практики / Заред. проф. В. Ф. Погорілка. — К., 2001. — С. 95-96.

 

210

211

Розділ 15

Референдуми в Україні

 

— за формою проведення референдум є всенародним голосуван­ням і не може ототожнюватися з народними обговореннями чи опи­туванням населення;

— рішення референдуму мають імперативний характер¹, не вима­гають санкціонування з боку будь-якого державного органу і є обов'язковими для виконання за визнання всеукраїнського референ­думу легітимним на всій території України, їх зміна чи скасування здійснюються виключно шляхом проведення нового референдуму згідно з чинним законодавством;

— референдум вважається легітимним виключно за умови дотри­мання чинного законодавства України на всіх стадіях референдного процесу.

Референдум — це пріоритетна форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержав­ ного та місцевого значення шляхом голосування.

Однією з важливих кваліфікаційних ознак референдумів як форми прямого народовладдя є їх багатоманітність. На час запровадження референдумів в Україні у світі було відомо кілька їх видів, які сформу­валися та виокремилися історично й були закріплені в перших кон­ституційно-правових актах зарубіжних країн. Так, уже на початку XX ст. одні поділяли референдуми на обов'язкові та факультативні, інші — на установчі (конституційні) та законодавчі.

Сучасні вчені-конституціоналісти також пропонують класифікації референдумів. Зокрема, заслуговує на увагу класифікація референ­думів, в основу якої покладено критерії змісту, характеристики суб'єктів і об'єктів та правової сили рішень (Ю. Дмитрієв та В. Кома­рова). В іншій класифікації критеріями є час проведення референду­му, предмет голосування на ньому та юридична сила його рішень (польський вчений Є. Зелінські). Слушними є й такі критерії класифікації референдумів, як: територіальний критерій сфери засто­сування референдумів; юридична сила результатів референдуму;

¹ Згідно з ч. 6 р. З Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційни­ми поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеук­раїнського референдуму за народною ініціативою» (справа про всеукраїнський референдум, за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р. воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру.

необхідність прийняття конкретного правового рішення саме шляхом проведення референдуму; предмет референдуму (польський вчений О. Патшалек).

Отже, можна виділити такі критерії класифікації референдумів: за предметом; за правовою силою рішень; за підставами проведення; за суб'єктами ініціювання; за територією проведення; за часом проведення та за їх формулою.

Утім, ця класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями, які часто переплітаються між собою, оскільки один і той самий референдум може бути кваліфіко­ваний за кількома, іноді паралельними критеріями.

Первинним критерієм класифікації референдумів є предмет рефе­ рендуму, що, власне, й визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, його значення для суспільства й держави як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Предмет всеук­раїнського референдуму завжди передбачає розв'язання найваж­ливіших проблем суспільного і державного життя і часто є загально­прийнятою формою легітимізації рішень, що потребують міжнарод­ного визнання (проголошення незалежності держави, прийняття чи внесення змін до Конституції тощо), тоді як предмет місцевого рефе­рендуму стосується найважливіших питань життєдіяльності тери­торіальної громади. За своїм змістом предмет місцевих референдумів не може поширюватися на питання державного життя, навіть на місцевому рівні.

Водночас не всі важливі питання суспільного та державного життя, а також місцевого самоврядування можуть бути винесені на референдум. Зокрема, ст. 74 Конституції України обмежує проведен­ня всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань по­датків, бюджету та амністії. Конституція України не містить інших обмежень предмета всеукраїнського референдуму, але видається недоцільним проводити всенародні голосування з питань, що відповідно до ст. 92 Основного Закону визначаються та встановлю­ються виключно законами України.

Положення ст. 156 Основного Закону та досвід проведення всеук­раїнського референдуму 16 квітня 2000 р. в Україні свідчать про необхідність, а в інших випадках бажаність попереднього розгляду Конституційним Судом України питань, що виносяться на всеук­раїнський референдум з метою унеможливлення суперечностей пред­мета референдуму нормативним положенням Конституції України.

 

212

213

Розділ 15

Референдуми в Україні