Формирование единообразия применения норм антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России

В целях повышения эффективности работы ФАС России и ее территориальных органов в сфере антимонопольного регулирования успешно внедряются механизмы, направленные на обеспечение формирования единообразия практики применения антимонопольного законодательства, а также на повышение правовой определенности и предсказуемости поведения антимонопольного органа при реализации норм в рамках специальных правоотношений.

Указанные механизмы реализуются через взаимосвязь двух самостоятельных направлений, каждое из которых имеет важное значение в формировании и развитии правовой позиции ФАС России, в частности, путем организации работы коллегиальных органов, к числу которых относится как Президиум ФАС России, так и коллегиальные органы ФАС России по пересмотру решений и предписаний территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства (Президиум ФАС России и Апелляционная коллегия ФАС России).

С момента внедрения данных механизмов в 2016 году было пересмотрено 28 решений и предписаний территориальных органов ФАС России, в 2017 году - 51, что, в свою очередь, указывает на действенность и востребованность процедуры административной апелляции со стороны как подконтрольных субъектов, так и иных лиц, чьи права могут затрагиваться при принятии решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства.

На рассмотрение Президиума ФАС России в 2017 году передано 4 жалобы на решения территориальных органов ФАС России, 3 из которых по решению Президиума ФАС России отменены ввиду нарушения единообразия применения антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства, и 1 решение изменено ввиду несоответствия резолютивной части решения фактическим обстоятельствам дела.

Так, решениями Президиума ФАС России в 2017 году отменены следующие решения территориальных органов ФАС России.

1. Решение Башкортостанского УФАС России о прекращении рассмотрения дела, возбужденного по части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, отменено в связи с неустановлением территориальным органом отсутствия признаков нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, послуживших основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения жалобы коллегиальный орган пришел к выводу о том, что признание отсутствия нарушения антимонопольного законодательства, при условии создания необоснованных преимуществ какому-либо хозяйствующему субъекту, по сравнению с другими участниками соответствующего товарного рынка, нарушает единообразие в применении норм антимонопольного законодательства.

2. Решением Президиума ФАС России от 24.05.2017 отменено решение Московского областного УФАС России по пункту 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции в части заключения соглашения, реализация которого привела к поддержанию цен на электронных аукционах. Коллегиальным органом установлено, что ответчики по делу входили в одну группу лиц, поскольку являлись членами одной семьи, в связи с чем согласно части 7 статьи 11 Закона о защите конкуренции на их действия не распространяется запрет, предусмотренный частью 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

3. Решением Президиума ФАС России отменено решение комиссии Свердловского УФАС России, которая признала факт нарушения членами Некоммерческого партнерства «Уральская палата недвижимости» пункта 5 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, выразившегося в достижении и реализации соглашения хозяйствующими субъектами-конкурентами, которое приводит к отказу членов НП «УПН» от заключения договоров с теми покупателями (заказчиками риэлторских услуг), которые уже заключили эксклюзивные договоры. Решение Свердловского УФАС России признано нарушающим единообразие применения антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства ввиду следующего.

На момент рассмотрения дела Свердловским УФАС России членами НП «УПН» являлись более 220 агентств недвижимости, однако нарушение антимонопольного законодательства Свердловским УФАС России установлено в действиях только 10 членов НП «УПН», обоснование включения в состав участников соглашения именно такого круга субъектов не представлено.

Коллегиальный орган ФАС России пришел к выводу о том, что решение не содержит совокупности доказательств, свидетельствующих о наличии антиконкурентного соглашения, а фактическое поведение, с учетом обстоятельств дела, не свидетельствует о заключении антиконкурентного соглашения. Сами по себе факты заключения ответчиками по делу договоров с клиентами, содержащими условия об эксклюзивности, в соответствии с Правилами НП «УПН», не могут свидетельствовать о заключении антиконкурентного соглашения между членами НП «УПН». На заседании Президиума ФАС России по пересмотру данного решения также исследовалось мнение независимых экспертов — членов Ассоциации антимонопольных экспертов.

Таким образом, в рамках организации работы коллегиальных органов ФАС России по пересмотру решений и предписаний антимонопольных органов происходит постепенное формирование единообразия практики правоприменения антимонопольного законодательства на территории Российской Федерации. Кроме того, ФАС России ежеквартально готовит обзоры правоприменительной практики по результатам пересмотра решений и предписаний антимонопольных органов в целях повышения эффективности работы ФАС России и ее территориальных органов.

Вторым безусловно важным направлением деятельности ФАС России по приведению практики применения антимонопольного законодательства в едином ключе и формированию общего понимания целей антимонопольного регулирования является работа Президиума ФАС России (коллегиального совещательного органа), рассматривающего важнейшие вопросы, отнесенные к ведению Федеральной антимонопольной службы.

К таким вопросам, в числе прочих, относится разъяснение практики применения антимонопольного законодательства Российской Федерации, административного законодательства, законодательства о рекламе, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, законодательства о контроле за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В 2017 году Президиум ФАС России принял ряд важных разъяснений, касающихся вопросов применения положений статьи 10 Закона о защите конкуренции, антимонопольного законодательства в целях пресечения и выявления нарушений порядка ценообразования, и других вопросов.

1. По результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства в целях разъяснения вопросов применения положений статьи 10 Закона о защите конкуренции Президиумом ФАС России приняты разъяснения от 07.06.2017 № 8 «О применении положений статьи 10 Закона о защите конкуренции».

В рамках указанных разъяснений определены общие условия применения запрета злоупотребления доминирующим положением, порядок оценки положения хозяйствующего субъекта на соответствующем товарном рынке, а также негативных последствий поведения хозяйствующего субъекта, порядок установления факта злоупотребления доминирующим положением, которое приводит к ограничению конкуренции на ином товарном рынке (рынках). Президиумом ФАС России обозначены особенности определения последствий злоупотребления доминирующим положением, выразившихся в ущемлении интересов хозяйствующие субъектов в сфере предпринимательской деятельности и неопределенного круга потребителей, а также указано значение оценки объективной взаимосвязи между доминирующим положением хозяйствующего субъекта, его действием (бездействием) и негативными последствиями.

Данные разъяснения подготовлены на основе анализа современной судебной практики, сформированной в 2016-2017 годах по делам по обжалованию решений и предписаний ФАС России и ее территориальных органов.

2. В целях создания единообразной практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства, связанной с нарушением порядка ценообразования, а также применения мер административной ответственности, предусмотренных статьями 9.21, 14.6 и 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП) Президиумом ФАС России приняты разъяснения Президиума ФАС России от 29.08.2017 №10 «О применении антимонопольными органами антимонопольного законодательства в целях выявления и пресечения нарушений порядка ценообразования»

В связи с тем, что государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в сферах экономики, имеющих важное социальное значение (электроэнергетика, газ, нефть, железнодорожный транспорт, аэропорты и транспортные терминалы, услуги связи, лекарственные препараты, алкогольная и табачная продукция, медицинские изделия, перевозка пассажиров транспортом общего пользования и др.), регулирование таких цен осуществляется в соответствии с порядком, установленным соответствующими отраслевыми нормативными правовыми актами.

В разъяснении Президиума ФАС России обозначены вопросы о приоритете норм статьи 14.31 КоАП над статьей 14.6 КоАП в случаях злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением путем нарушения установленного порядка ценообразования, а также порядок разграничения указанных статей и квалификации антимонопольными органами действий хозяйствующих субъектов при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

3. В связи с изменением в 2015 году законодательства в сфере электроэнергетики в части утверждения Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2015 №184 Критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, Президиумом ФАС России по результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства в целях разъяснения вопросов его применения в отношении владельцев энергопринимающего устройства или объекта электроэнергетики, в том числе не соответствующих критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, при осуществлении мероприятий по технологическому присоединению и оказанию услуг по передаче электрической энергии, принято соответствующее разъяснение от 13.09.2017 №12.

Согласно указанному разъяснению владелец объектов электроэнергетики, не соответствующий критериям отнесения к территориальным сетевым организациям, не является сетевой организацией, не может быть признан занимающим доминирующее положение на рынке оказания услуг по передаче электрической энергии, соответственно к нему не применимы положения статьи 10 Закона о защите конкуренции. Также разъяснено, что такие лица вправе осуществлять технологическое присоединение иных лиц к своим объектам, вместе с тем, обязанность по присоединению отсутствует. При этом в отношении такого владельца объектов электросетевого хозяйства распространяется запрет в части препятствования перетоку электрической энергии на объекты третьих лиц.

4. К одним из наиболее значимых событий в 2017 году следует отнести масштабную работу ФАС России, связанную с обеспечением правовой помощи при взыскании убытков пострадавшим лицам в определении наличия и размера убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства, при их взыскании в судебном порядке или урегулировании отношений в досудебном порядке.

В рамках выполнения указанных мероприятий Президиумом ФАС России утверждено Разъяснение от 11.10.2017 №11 «По определению размера убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства».

С целью практического внедрения данного разъяснения Приказом ФАС России утвержден план мероприятий на 2017-2018 годы, а также разработана система мер по участию территориальных органов в качестве третьих лиц в судах по частным искам о взыскании убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Данные Разъяснения обобщают большинство существующих методик определения убытков, сформированных по итогам исследования как российской правоприменительной практики, так и зарубежного опыта.

Подходы к толкованию положений антимонопольного законодательства, предлагаемые ФАС России в разъяснениях по вопросам его применения, находят свое отражение как в уже сформированной судебной практике, так и в формируемой ФАС России и территориальными органами административной правоприменительной практике, и являются результатом детального ее анализа и обобщения.

Формирование единой практики правоприменения помогает оптимизировать работу всей системы антимонопольных органов, повышает эффективность деятельности службы, а также дает возможность в значительной мере разгрузить работу судебной системы Российской Федерации.