Изучение этого вопроса следует начать с уяснения того, что представляет собой юридическая конструкция. В правоведении под юридической конструкцией понимается идеальная модель, отражающая структуру, строение правовых явлений. Она даёт упрощённый образ этих явлений и призвана облегчить их понимание. Юридическая модель раскрывает, из каких элементов состоит объект, воспроизводит его как системно-структурное явление. Отсюда юридическая конструкция обычно обозначается таким терминами как «состав», «структура», «содержание», «механизм» и т.д.
Юридическую конструкцию спора о праве принято обозначать термином «содержание». В содержании спора о праве выделяются три основные элемента: стороны, предмет и основание. Тем самым юридическая конструкция раскрывает три важных вопроса: 1. Кто спорит? 2. По поводу чего спорит? 3. По какой причине, из-за чего спорит?
Юридическую конструкцию административного спора необходимо отличить от юридической конструкции административного правонарушения, обозначаемой термином «состав». Уяснение специфики содержания административно-правового спора следует начать с определения понятия «сторона спора».
3.1. Сторона административно-правового спора – это лицо, являющееся субъектом спорного материально-правового отношения, у которого с противоположным субъектом этого правоотношения возникли разногласия относительно различно понимаемых прав и обязанностей, способов и форм их реализации. При этом под спорным правоотношением понимается находящееся в конфликтном состоянии регулятивное правоотношение, из которого спор как охранительное отношения возникает.
В собственно административных спорах выделяются две стороны, которые включают:
а) субъектов, представляющих публичный интерес и в регулятивном правоотношении осуществляющих публичные функции и полномочия. Это – публичная сторона административного спора (ПС); б) лица, представляющие в регулятивном правоотношении, частный интерес. Это – частные лица (ЧЛ), под которыми принято понимать субъектов регулятивного административно-правового отношения, реализующих свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы либо официальные полномочия. Эти субъекты представлены физическими лицами и организациями, которые находятся с органами публичной власти во внеслужебных отношениях.
Раскрывая круг субъектов административного спора, следует обратить внимание на то, что основной массив регулятивных административных правоотношений строится по схеме «ПС - ЧЛ». В отличие от этих регулятивных отношений административный спор как охранительное правоотношение конструируется по модели: «ЧЛ - ПС», поскольку эти споры, как правило, инициируются частными лицами. Однако в правовом государстве достаточно широко распространены определённые законом ситуации и «обратного соотношения» сторон спора: «ПС - ЧС». Это – ситуации, в которых публичный орган не может в бесспорном, административно-принудительном порядке обязать частное лицо совершить какие-либо действия и вынужден инициировать судебно-административный спор.
Студенту следует обратить внимание на то, что в российском законодательстве, отсутствует легальное определение «органа публичной власти» или «административного органа». В силу этого публичные субъекты, чьи действия могут оспариваться частными лицами, определяются методом энумерации (перечисления): ст. 245, 249,254 ГПК РФ; ст. 189, 192,198 АПК РФ. В этом контексте важно разобраться с понятием «иного органа», введённым АПК РФ для обозначения публичной стороны административного спора. Под ним, как представляется, следует понимать субъектов публичного и частного права, не являющихся органами в собственном смысле слова, но наделенных определёнными публичными полномочиями. К их числу относится, например, Центральный банк России. Кроме того, стоит четко усвоить понятие должностного лица, определение которого даётся в примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ.
При изучении сторон административного спора, представленной частными лицами, необходимо иметь ввиду, что в качестве субъектов, которые могут оспорить неправомерные решения и действия публичных органов и должностных лиц, в судебном порядке, законодатель называет граждан и организации (ст. 251, 254 ГПК РФ). В АПК РФ (ст. 192, 198) к числу этих субъектов относятся граждане, организации и иные лица. Понятие «иные лица» законодателем не определяется. В тоже время понятие «граждане» должно толковаться расширительно и включать не только «граждан РФ», но и иностранцев, включая беженцев и апатридов в той мере, в которой российским законодательством им предоставлены субъективные публичные права и определены юридические обязанности в сфере публичного управления.
Особо следует обратить внимание на то, что в числе субъектов, относящихся к частным лицам, законодатель называет организации, а не юридические лица. Дело в том, что в публично-правовых отношениях в качестве субъектов могут выступать организации, не зарегистрированные в качестве юридического лица частного права. В этой связи под организацией следует понимать обособленное самоуправляемое в рамках определённой организационной структуры образование, созданное на законных основаниях, действующее с законными целями, обладающее собственной правосубъектностью и возможностью вступать в правоотношения под собственным именем. В публичных правоотношениях в качестве частного субъекта организация может выступать в форме юридического лица, либо как не имеющая такого статуса, но действующая на законных основаниях ассоциация (например, общественное объединение).
Студенту следует усвоить, что согласно процессуальному законодательству организации, не являющиеся юридическими лицами, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, могут выступать как заявители и как ответчики только в случаях, прямо указанных в законе. Так, в соответствии со ст. 26 ГПК РФ к ведению общих судов отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности, не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных объединений.
3.2. Предмет административно-правового спора неоднозначно трактуется в российской правовой доктрине. В этом студент может убедиться, обратившись к соответствующему разделу монографии: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.2005.
Исходя из действующего законодательства юридическая конструкция предмета административного спора может быть представлена как включающая два взаимосвязанных элемента: а) субъективное публичное право, т.е. вопрос о его объеме, спорности, наличии или отсутствии, признании, нарушении, восстановлении, защите и т.д. и б) законность административного акта, т.е. вопрос о соответствии этого акта закону. Оспаривая в судебном порядке нарушение своего субъективного публичного права, частное лицо одновременно спорит и по вопросу о законности административного акта, нарушающего это право. В то же время частное лицо не может оспорить административный акт, если этот акт не затрагивает его права или законные интересы (ст. 134 ГПК РФ). При этом следует иметь в виду, что действующее законодательство относит к предмету правового спора не только права, но и обязанности сторон (п. 2 ст.40).
Характеризируя предмет административного спора необходимо иметь в виду следующие моменты:
1. в отношениях «частное лицо – публичный орган» административный акт не может быть предметом спора сам по себе, безотносительно к субъективным публичным права частных лиц и если он не влечет для них каких-либо юридических последствий;
2. предмет административного спора нельзя сводить исключительно к правам и законным интересам частных лиц. Состав предмета спора различен в спорах о субъективных права и в спорах об объективном праве (споре о законности административных актов).
3. в спорах о правах в качестве предмета выступает субъективные публичные права, нарушенные незаконным административным актом, и вопрос о законности этого акта. Об этом свидетельствует и распределение бремени доказывания по этим спорам: частное лицо доказывает нарушение своих прав – публичный субъект доказывает законность своих действий и решений (ст. 6 Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан 1993 г.). Разрешая спор, суд, если административный акт является незаконным, признает его таковым и обязывает орган публичной власти восстановить нарушенное право частного лица.
4. в спорах о законности разрешается только вопросы абстрактного права, т.е. вопросы соответствия оспариваемого административного акта нормативному акту большей юридической силы. Правоотношения, возникающие в связи с применением этого акта в отношении частного лица и связанные с этим вопросы его субъективного права, предметом спора в процессе его юрисдикционного разбирательства не являются.
Студенту следует уяснить основные особенности этого вида споров, которые состоят в следующем:
а) по действующему законодательству (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК РФ) частное лицо, оспаривая нормативный акт, должно указать в заявлении права и законные интересы, которые по его мнению нарушаются;
б) в случае обоснованности требования заявителя, суд постановляет лишь о признании нормативного акта незаконным (недействующим), не касаясь вопроса о его субъективных правах (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ);
в) в случае признания административного акта несоответствующим нормативному акту большей юридической силы (незаконным), частное лицо в этих спорах получает защиту своего интереса опосредованным (косвенным) образом. Суд прямо не решает вопроса о восстановлении нарушенного права частного лица, а лишь объявляет о незаконности административного акта, затрагивающего это право.
Таким образом, элементами юридической конструкции предмета административного спора в двух его разновидностях являются: а) субъективные публичные права (и законные интересы); б) законность административно-правового акта. В этой связи студенту следует уяснить, что представляют собой эти элементы административно-правового спора, определяющие его отличие от других правовых споров.
Субъективные публичные прав а – это категория, которая характеризует права частного лица в плоскости его отношений с органами публичного управления, действующими как власть. В теории административной юстиции сложились две основные концепции субъективных публичных прав: формальная и материальная. Согласно формальному подходу субъективные публичные права – это такие интересы, которые защищаются административным иском в административных судах. Но этот подход не отвечает на главный вопрос, какие именно интересы и почему должны защищаться в административном суде. Согласно материальному подходу это - права, опосредующие юридическую взаимосвязь частных лиц и органов (должностных лиц) публичного управления, действующих как власть.
Студенту следует иметь в виду, что проблема субъективных публичных прав в российском правоведении, в отличие от зарубежного, является дискуссионной. Она активно обсуждалась в России в начале XX в. В настоящее время интерес к этой проблеме возрождается в связи со становлением института административной юстиции. Однако в действующем российском законодательстве понятие «субъективные публичные права» не используется, а применяется термин «права и свободы», общий для гражданских (частно-правовых)и публичных прав.
Для понимания сущности субъективного публичного права необходимо учитывать, что оно наличиствует только в том случае, если:
а) правовая норма накладывает на публичную администрацию определенную юридическую обязанность, корреспондирующую этому праву;
б) эта норма имеет связующий (принудительный) для публичной администрации характер, она исключает применение ею свободного усмотрения (дискреционных полномочий);
в) частным лицам обеспечена этой нормой возможность потребовать от публичной администрации определенных действий в их интересах.
Исходя из этого, под субъективными публичными правами частных лиц следует понимать меру и вид их возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в отношениях с органами публичного управления, выступающими как власть, обеспечено нормативно закрепленной обязанностью этих органов в интересах правообладания совершить определенные действия или воздержаться от них.
Субъективные публичные права частных лиц можно подразделить на три основные группы:
а) права на свободу от власти, характеризующие статус свободы (status libertatis) частных лиц. Это – права индивидуальной свободы, характеризирующиеся тем, что публичная власть признает за частными лицами определенную сферу отношений, которые не могут быть объектом притязаний самой публичной власти, ее органов и должностных лиц. Данные права, установленные законом, очерчивают сферу индивидуальной свободы частных лиц. В силу этого они могут притязать на отмену всех административных актов, нарушающих эти права или создающих препятствия их осуществлению. К их числу относятся права на свободу передвижения, на неприкосновенность личности, жилища, на свободу ассоциации и др.
б) права на участие во власти (право избирать и быть избранным, право поступления на государственную службу и др.).
в) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны власти (право на судебную защиту, право на материальное обеспечение по старости, болезни и др.).
Судебной защите подлежат не только субъективные публичные права частных лиц, но их законные интересы в сфере публичного управления. В этой связи студенту следует уяснить различие между правами и законными интересами. Суть этих различий состоит в следующем:
а) субъективным публичным правам частных лиц корреспондируют обязанности органов (должностных лиц) публичного управления;
б) субъективные публичные права имеют место при реализации органами публичной власти «связанных полномочий», а законные интересы – при осуществлении публичной администрацией свободных полномочий.
Исходя их этого, законные интересы можно определить как юридически значимые притязания, не опосредованные субъективными правами с корреспондирующими им обязанностями, возможность реализации которых обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных принципов права и общего смысла публично-правовых норм.
Не устанавливая обязанность публичной администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон дает им возможность добиться отмены административного акта, неправомерно ущемляющего этот интерес.
При изучении вопроса, касающегося законности административного акта как предмета административного спора, особое внимание следует уделить требованиям, обеспечивающим соответствие этого акта закону.
Требования законности подразделяются на общие, которым должны соответствовать все административные акты и дополнительные (специальные), которые предъявляются к некоторым видам актов. К общим требованиям относятся: 1) компетентность органа – автора акта на издание административного акта; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (соответствие конституционному принципу приоритета прав свобод человека и гражданина); 3) соответствие содержания административного акта предписаниям закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов; 4) соответствие формы акта, установленным законом реквизитам; 5) соответствие цели акта той цели, для реализации которой законом предоставлены органу полномочия; 6) принятие акта в соответствии с установленной процедурой; 7) обоснование издаваемого административного акта в случаях, предусмотренных законом; 8) регистрация (для определенной группы актов) и их публикация.
Дополнительные (специальные) требования могут включать: а) соблюдение определенного срока принятия правового акта; б) требование утверждения акта вышестоящим органом в предусмотренных законом случаях; в) требование совместного издания акта несколькими органами исполнительной власти; г) требование соответствия административного акта, принятого административным органом, его ранее принятым актам общего характера и др.
3.3. Основание административно-правового спора. Приступая к изучению этого вопроса следует иметь в виду, что административный спор являет собой охранительное правоотношение, возникающее из регулятивного административного правоотношения. Основанием возникновения, изменения или прекращения любого правоотношения являются юридические факты.
Основание административного спора как правоотношения характеризуется сложным фактическим составом. Оно включает три группы юридических фактов:
а) факты правовой характеристики спорного регулятивного правоотношения (например, возможность избирательного спора появляется при наличии факта назначения выборов, факта регистрации кандидатом в депутаты и т.д.).
б) факты легитимации сторон спора, т.е. факты, свидетельствующие об их возможности быть стороной спора. Спор может возникнуть при двух условиях:
· существование у сторон предпосылки права спорить (права предъявлять правовые требования), т.е. при наличии у сторон административной правосубъектности;
· наличие у сторон личной заинтересованности в реализации права спорить. Так, фактами легитимации по избирательным спорам являются факты принадлежности к гражданству РФ, достижение 18-летнего возраста.
в) факты правонарушения и правопрепятствования. Эти факты являются непосредственным поводом к спору, к его возбуждению. Так, в соответствии с Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (ст. 2) такими поводами к спору выступают:
· факты нарушения субъективных прав частных лиц незаконными действиями или решениями административных органов;
· факты незаконного возложения на частных лиц каких-либо юридических обязанностей;
· факты незаконного привлечения к какой-либо ответственности;
· факты создания препятствий осуществлению субъективных прав;
· факты, свидетельствующие о незаконности административных актов, касающихся этих прав.
Исходя из этого, все основные юридические факты, являющиеся непосредственным основанием (поводом) к спору, можно разделить на две группы:
· факты нарушения субъективных публичных прав частных лиц, в том числе, путем незаконного возложения юридических обязанностей или незаконного привлечения к ответственности;
· факты, свидетельствующие о незаконности административных актов (действий и решений), касающихся этих прав.
При изучении первой группы фактов, являющихся поводом к административному спору, необходимо обратить внимание на то, что нарушения субъективных публичных прав незаконными административными актами, несомненно, являются административными правонарушениями. Однако, в соответствии с российским законодательством, к административным правонарушениям легально относятся лишь деяния, предусмотренные ст. 2.1 КоАП РФ и связанные с нарушением административных запретов. Нарушение субъективных публичных прав является нарушением схожим по механизму своего совершения с гражданскими правонарушениями в гражданских правоотношениях. Эти нарушения – результат неисполнения юридических обязанностей другой стороной правоотношения. В то же время нарушения субъективных публичных прав нельзя назвать гражданскими, поскольку возникают они в административных правоотношениях.
Более того, они представляют собой собственно административные правонарушения, ибо являются результатом неисполнения администрацией обязанностей в административных правоотношениях. Особо следует отметить, что в зарубежном праве под административными понимаются именно такие правонарушения, ибо связаны они с неисполнением публичной администрацией своих обязанностей, наносящим какой-либо ущерб частным лицам. Кроме того, к административным правонарушениям в широком смысле слова следует отнести правонарушения, связанные со служебными отношениями в сфере публичной власти.
Исходя из этого административные правонарушения как основание административного спора необходимо подразделять на три основные группы:
а) административные проступки в смысле ст. 2.1 КоАП РФ характеризуются тем, что они необязательно возникают непосредственно из управленческих отношений «власть-подчинение», хотя их совершение порождает властные охранительные отношения. В качестве примера таких проступков является в частности, мелкое хулиганство.
Административные проступки служат основанием особой категории административных споров – споров об административно-наказательной ответственности. В рамках этой категории возможно выделение двух видов административных споров:
· споры, которые возникают в результате предъявления компетентным должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, правового требования к суду принять решение о привлечении деликвента к административной ответственности. (Модель, предусмотренная п. 2 ст. 202 АПК РФ).
· Споры, возникающие в связи с обжалованием решений административных органов о привлечении к административной ответственности;
б) административные правонарушения в собственном смысле слова характеризуются неисполнением административными органами позитивных юридических обязанностей, вытекающих из норм административного права. Эти правонарушения могут быть условно обозначены как административные деликты. Нарушение субъективных прав частных лиц изданием административных актов по общему правилу есть одновременно и нарушение закона. Административные правонарушения (деликты) в виде издания неправомерных актов можно подразделить на два вида:
- нарушения субъективных публичных прав;
- превышение власти, выражающееся в издании дефектных (порочных) административных актов или в любом нарушении законности.
Соответственно, административные споры, которые имеют в своем основании два этих вида административных деликтов, подразделяются на споры о субъективных правах и споры о законности.
в) административные правонарушения и в связи с реализацией служебных отношений, которые выступают основанием различного рода служебных споров. К числу такого рода оснований спора следует отнести два основных юридических факта:
· факт наложения на публичного служащего дисциплинарного взыскания, которое он может оспорить в суд или комиссию по служебным спорам,
· факт нарушения прав и законных интересов публичных служащих неправомерными решениями и действиями вышестоящих руководителей.
В завершении изучения темы следует специально остановиться на таком виде административных деликтов, каковым является превышение власти. Данный деликт может быть представлен в двух основных формах:
· некомпетентность, выражающаяся в нарушении административным органом пределов своей компетенции (субъектной, предметной, территориальной, временной);
· злоупотребление властью, сутью которого является использование публичным органом (должностным лицом) своих властных полномочий преднамеренно не ради тех целей, для достижения которых им была вверена власть, а ради иных.
Некомпетентность и злоупотребление властью имеют значение для определения соответствия административных актов закону не только в спорах о законности, но и в спорах о субъективных правах.
Вопросы для самопроверки.
1) Чем отличается правовой спор от неправового?
2) Назовите основные признаки административного спора, отличающие его от других видов правовых споров.
3) Чем отличается административный спор о субъективном праве от административного спора о законности?
4) Что входит в содержание административно-правового спора?
5) Охарактеризуйте понятие организации как субъекта административно-правового спора.
6) Назовите основные виды субъективных публичных прав частных лиц.
7) Что понимается под основанием административно-правового спора?
