Приступая к изучению данной темы необходимо, прежде всего, определиться с общим понятием спора о праве (правового спора). В юридическом значении спор возникает из правоотношения, в котором одна из сторон не выполняет свою обязанность и тем самым нарушает субъективное право другой стороны либо расходится с другой стороной в вопросах установления или применения норм объективного права. При этом следует учитывать, что в традиционном гражданско-процессуальном понимании под спором о праве понимается конфликтная ситуация, в которой ни одна из сторон не может принудить другую к исполнению обязанности и поэтому обращается к третьей стороне – суду - за разрешением возникших разногласий. При таком подходе в юридическую конструкцию спора неоправданно включается суд.
Действительно правовой спор представляет собой юридическую конфликтную ситуацию, в которой взаимное положение сторон препятствует каждой из них единолично своей властью ликвидировать разногласия и осуществить правопритязание желаемым образом. Однако необходимо иметь в виду, что стороны могут ликвидировать эти разногласия не только посредством принудительного решения третьей стороны (суда или иного компетентного органа), но и устранить совместными усилиями путём урегулирования. Отсюда третью сторону юрисдикционный орган некорректно включать в юридическую конструкцию спора.
Далее необходимо чётко провести разграничение между спором о праве (правовом спором) и неправовым спором. Спор о праве – это разногласия о субъективных правах и юридических обязанностях либо по вопросам установления или нарушения норм объективного права между сторонами, являющимися субъектами права и выдвигающими правовые требования и возражения по юридическим основаниям.
Исходя из юридического понимания спора о праве следует усвоить его основные характеристики:
1. спор о праве являет собой разногласия, выражающие различные правовые позиции сторон. В литературе правовой спор довольно часто определяется через такие понятия (дифиниенсы) как «противоречие», «противоборство», «прения» и т.д. В этой связи важно учесть, что законодатель (в Трудовом кодексе, Законе о государственной гражданской службе и др.), для определения правового спора использует термин «разногласие», наиболее полно отражающий сущностную характеристику данного правового явления.
2. спор о праве имеет своим предметом субъективные права и обязанности либо вопросы, связанные с установлением либо нарушением норм объективного права;
3.спор о праве – это разногласия между субъектами права, статус которых характеризуется юридическим равенством. Это равенство имеет две составляющие: а) формально-юридическую: это – равенство перед законом и судом и б)процессуально-правовую, выражающуюся в равенстве их правомочий – праву одной стороны заявить правопритязания соответствует право другой выдвигать возражения и не признавать предъявляемые требования.
4. В основании спора о праве лежит презумпция нарушения права,которое выражается в двух основных формах: а) нарушение субъективного права, посредством неисполнения юридической обязанности; б) нарушение объективного права посредством несоблюдении правовых запретов; либо нарушения иерархии правовых норм (нормативно-правовых актов).
Уяснение сути спора о праве как общеотраслевого понятия позволяет глубже понять специфику административно-правового спора как его отраслевой разновидности. Это специфика обусловлена тем, что данный спор возникает в сфере публичного управления. При изучении этой темы необходимо разобраться в том, почему вопрос о возможности спора о праве административном в российском праве, в отличие от зарубежного, остаётся нерешённым. Согласно концепции, господствующей в гражданско-процессуальной доктрине, в делах, возникающих из административно-правовых отношений, отсутствует спор о праве, поскольку: а) административно-правовые отношения – это отношения «власти - подчинения»; б) стороны этих отношений юридически неравны, и орган может устранить возникающие разногласия своей властью; в) в этих делах суд не разрешает спора о праве, а выполняет только функцию контроля законностью. (Подробнее обоснование данного подхода можно найти в учебнике: Гражданский процесс. Под ред. Треушникова М.К. М. 2003. С. 421-422).
Данный подход воспроизводит сложившийся ещё в советское время стереотип, имеющий в своей основе идеологические и теоретические причины. В идеологическом плане считалось, что признание спора о праве административном ведёт к указанию «распри» между гражданином и государством, ориентирующимся на бесконфликтный путь развития. В теоретическом плане сфера государственного управления рассматривалась исключительно как сфера прав государства и обязанностей гражданина.
В этой связи студенту следует осмыслить корректность аргументов, приводимых в подтверждение невозможности спора о праве административном. При этом важно обратить внимание на то, что этот сложившийся в советское время стереотип не учитывает, что:
а) управленческое отношение – это не просто властеоношения, не урегулированные правом «полицейские» отношения, а правовые отношения, в которых субъекты имеют взаимные права и обязанности, установленные законом;
б) частное лицо в сфере публичного управления --это не пассивный бесправный объект, а субъект, являющийся носителем не только обязанности подчиняться, но субъективных публичных прав, которым корреспондируют установленные законом обязанности органов публичного управления и должностных лиц. Презумпция неисполнения органом государственной власти своей обязанности перед частным лицом, в т.ч. обязанности принимать законные решения – основания для спора о праве. (Ст. 1 Закона «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993г.)
в) в правовом государстве публичная власть ограничена субъективными публичными правами частных лиц, предоставленных им законом и гарантированных обязанностью государства признавать их, соблюдать и защищать;
г) взаимность прав и обязанностей государства и частных лиц, определенных равнообязательной для них нормой права предполагает их юридическое равенство;
д) любой сбор о праве – это не само регулятивное административное правоотношение, а новое, возникающее из него охранительное правоотношение. Не случайно по АПК РФ и ГПК РФ административные споры в процессуальном плане обозначаются как дела, возникающие из административных (публичных) правоотношений.
е) стороны административно-правового спора как охранительного правоотношения неравны между собой фактически, т.е. в материальном, организационно-статусном, ресурсном плане. Однако их правовой статус характеризуется формально-юридическом равенством перед законом и судом и процессуально-правовым равенством. В административном споре орган публичного управления как сторона реализует не свои властные полномочия в отношении частного лица, а пользуется таким же процессуальными правами как и частное лицо;
ж) административно-правовой спор – это разногласие равноправных сторон, поставленных законом в такое положение, когда ни одна из них не может своей властью ликвидировать спорность прав и обязанностей или вопроса о законности административного акта. (Например, орган исполнительной власти не может самостоятельно запретить деятельность общественного объединения и вынужден обращаться в суд для решения этого вопроса в спорном порядке).
Таким образом, административный спор о праве не только возможен, но и необходим, поскольку выступает средством защиты субъективных публичных прав, нарушенных неправомерных административно-правовым актом.
На этой теоретической основе административно-правовой спор можно определить как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определённой правовой процедуры.
Исходя из этого определения можно выделить наиболее важные признаки административно-правового спора:
а) в качестве обязательного субъекта административно-правового спора всегда выступает орган публичной власти или должностное лицо. Другой стороной может быть частное лицо или иной административный орган.
б) правовое положение этих сторон характеризуется юридическим равенством перед законом и судом и равенством процессуальных правомочий;
в) сущность административно-правового спора составляют разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному правоотношению;
г) эти разногласия связаны с применением, нарушением, различным толкованием норм публичного права и реализацией определяемых ими субъективных публичных прав и обязанностей;
д) предметом разногласий являются субъективные публичные права и законность административных актов, которые касаются:
- предоставления, признания, лишения или осуществления какого-либо права другого частного лица;
- наложение на него какой-либо обязанности;
- привлечение его к административной ответственности;
е) административный спор может иметь своим предметом одновременно и субъективные публичные права (обязанности) и законность административных актов.
ж) административные споры могут также возникать только по поводу законности нормативных актов, инициироваться прямым оспариванием и разрешаться признанием нормативного акта недействующим, т.е. безотносительно к субъективным правам каких-либо заинтересованных лиц.
з) существенным признаком административного спора является наличие определённой процедуры его заявления и разрешения. В качестве основных форм реализации этого спора мировой практике известны: судебная, квази-судебная и административная, в том числе, путём обращения к органу – автору акта.
