Становление правовых основ института административной юстиции в современной России

Приступая к изучению этого вопроса, студент должен обратить внимание на то, что начало современного этапа в развитие административной юстиции в России связано с введением в действие Закона «Об обжаловании в суд действий и решений», нарушающих права и свободы граждан», принятого 27 апреля 1993 г. – спустя 16 месяцев после распада СССР. Этот правовой акт восполнил ряд недостатков предшествующего законодательства. В частности, в соответствии с этим законом могут быть оспорены в суде не только действия администрации, но и ее решения, включая нормативные акты.

В 1995г. в Закон от 27 апреля 1993г. были внесены дополнения и изменения, в результате чего объем его текста увеличился на 50%. Наиболее важные дополнения касались вопросов доступа к официальной информации, имеющей отношение к нарушенному праву и к оспариваемому действию (п.3, ст.2). Закон от 27 апреля 1993г., несмотря на свой небольшой объем, играет важнейшую роль в обеспечении гарантированного ст.46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, являясь универсальным инструментом доступа граждан к правосудию по административным спорам. Он обозначил дальнейшую ориентацию российского законодателя на судебно-административную форму как основу институциализации административной юстиции.

На создание полноценного института административной юстиции в России ориентирует законодателя и ст. 118 Конституции РФ, провозглашающая четыре формы осуществления судебной власти: гражданское, уголовное, конституционное и административное судопроизводство. Однако в настоящее время в России сложилась весьма парадоксальная ситуация: административное судопроизводство провозглашено, но административные суды отсутствуют, арбитражное судопроизводство не провозглашается, но арбитражные суды функционируют.

В этой связи студенту следует обратиться к изучению текста ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ», принятого Госдумой РФ в первом чтении 22 ноября 2000 г. и находящегося на доработке в Комитете по конституционному законодательству Госдумы РФ. Текст данного документа студент может найти на официальном сайте Госдумы РФ, в Справочной системе «Консультант плюс» либо в учебном пособии Зеленцова А.Б., Радченко В.И. «Административная юстиция в России: история и современность», М., 2002.

Студенту следует обратить внимание на то, что Верховный Суд РФ, внося данный законопроект, исходил из следующих принципов:

1. К административным делам следует отнести разрешаемые в судебном порядке конфликты между гражданами и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой; споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой, а также дела, вытекающие из применения законодательства о выборах и защите избирательных прав граждан.

2. Структура административных судов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции этих судов не должна совпадать со сложившимся административно-территориальным делением.

3. Компетенция этих судов должна быть выстроена таким образом, чтобы не затрагивать сложившуюся на сегодня в области административного судопроизводства компетенцию арбитражных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В структуре административных судов предлагается выделить четыре звена:

1. Межрайонные суды,юрисдикция которых должна распространяться на территорию 3-6 районов, должны рассматривать широкую категорию дел. Они должны осуществлять основную работу по защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями.

2. Судебная коллегия по административным делам суда областного уровня должнарассматривать в качестве суда II инстанции дела по жалобам на решения межрайонных судов, а также в качестве суда 1 инстанции — административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и органы областного уровня, кроме дел, отнесенных к компетенции окружных судов.

3. Окружной суд, в юрисдикцию которого будет входить от двух до шести субъектов Федерации.

4. С удебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. На нее предлагается возложить рассмотрение по 1 инстанции дел, имеющих особо важное государственное значение.

Предполагается, что административные дела по I инстанции в межрайонных административных судах должен рассматривать федеральный судья единолично, в вышестоящих административных судах - коллегия из 3 судей. Привлечение присяжных и народных заседателей к рассмотрению этих дел не предполагается.

В связи с предполагаемой Верховным Судом РФ концепцией построения административных судов студенту следует обратить внимание на то, что разработчики законопроекта ориентируются на систему внутренней административно-юрисдикционной специализации общих судов. Иной подход, предполагающий внешнюю специализацию судебно-административной юрисдикции, потребует внесения изменений в действующую Конституцию РФ и определения компетенции Высшего Административного Суда, как это сделано в отношении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Изучая современные проблемы становления в России института административной юстиции студенту следует также обратиться к проекту Кодекса административного судопроизводства РФ, внесенному в Госдуму РФ в 2006 г. Верховным Судом РФ (Проект КАС РФ опубликован в журнале «Российская юстиция», 2004, № 3).

С подробным анализом достоинств и недостатков этого проекта студент может познакомиться, изучив статью: Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №2.

1. Квазисудебные учреждения административной юстиции.

При изучении этого вопроса студенту следует обратить внимание на то, что квазисудебная административная юрисдикция в современном России осуществляется по двум этим направлениям. Во-первых, в нашей стране достаточно велико число квазисудебных коллегиальных органов, занятых разбирательством дел об административных правонарушениях и значит осуществляющих административно-наказательную юрисдикцию. К ним можно, например, отнести:

- комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые в соответствии с КоАП;

- коллегиальные органы по рассмотрению дел об административных правонарушениях при федеральных министерствах и ведомствах. Это — комиссии по контролю за использованием и охраной земель, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства и т.д.

- коллегиальные органы при главах исполнительной власти и правительствах субъектов федерации (например, Административная комиссия при Правительстве г. Москвы) и т.д.

Во-вторых, ныне в России возрастает число квазисудебных коллегиальных органов, в полномочия которых входит разбирательство правовых споров и, следовательно, осуществление административно-тяжебной юрисдикции. Среди них можно выделить квазисудебные учреждения, действующие:

- при Правительстве РФ (например, Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ);

- в федеральных министерствах и ведомствах (Служба по урегулированию коллективных трудовых споров, Апелляционная палата Роспатента; Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии и др.);

- при исполнительных органах субъектов федерации (Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве г. Москвы, Комиссия по урегулированию споров по расчетам между заказчиками и подрядчиками, выполняющими городской заказ на объектах городского хозяйства, и др.).

Специфика юрисдикционной деятельности всех этих квазисудебных органов дает основания утверждать, что для обозначения многих из них вполне применим на английский манер общения термин «административные трибуналы» или на американский: манер — «административный арбитраж». Термин «трибунал» во многих странах используется, как правило, в названии судебных органов с ограниченной специализированной компетенцией или низших инстанций либо для квазисудебных учреждений, действующих в рамках исполнительной власти. В российском правосознании этот термин ассоциируется, главным образом, с чрезвычайными судами (революционными, военными и т.д.), а посему вряд ли может прижиться в качестве общего термина для наименования всех указанных выше квазисудебных учреждений. Вместе с тем для их обозначения вполне применимы такие термины, как «квазисудебная юрисдикция» или «квазисудебная административная процедура», а в отношении некоторых органов типа Апелляционной палаты Роспатента, Городской жилищно-конфликтной комиссии при Правительстве Москвы — «административный арбитраж"