Изучая данный вопрос необходимо иметь ввиду, что функции административной юстиции как института правового государства нельзя сводить только к осуществлению различных видов контроля за публичной администрацией. Не менее важной функцией, характеризующей сущность административной юстиции, является функция разрешения административных споров и защиты субъективных публичных прав частных лиц, т.е. функция «правоговорения», «суждения о праве» (jurisdictio).
В этой связи студенту необходимо детально разобраться в исконном значении понятия юрисдикции как функции «провозглашения» права органом, имеющим власть судить. Эта функция результируется в решении компетентного органа, которое «говорит право», т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной в процессе: защиты (восстановления) права, если оно было нарушено, либо наказания, если был нарушен запрет, установленный нормой права. Соответственно, административную юрисдикцию в исконном значении слова следует понимать как деятельность, имеющую своим предметом административно-правовой конфликт в виде административного спора либо административного правонарушения, т.е. как конфликторазрешающую деятельность.
При этом для более глубокого уяснения сущности административной юрисдикции важно разобраться, почему административная юрисдикция называется «административной»? Для этого необходимо проанализировать различные теоретические подходы к интерпретации данного понятия. Одни концепции, сложившиеся еще в советский период и в определенной мере доминирующие ныне, в качестве административной рассматривают такую юрисдикцию, которую осуществляют административные органы и не включают в число ее субъектов суды (субъективный подход). В других концепциях административная юрисдикция интерпретируется как деятельность судов (специальных административных и общих) по разрешению административных дел (предметный подход). Наиболее оптимальным следует рассматривать подход, рассматривающий административную юрисдикцию как функцию судов (общее правило), а также квази-судебных и административных органов (исключение) по разрешению в особой процессуальной форме административных конфликтов. В этом случае административная юрисдикция, осуществляемая судами, являет собой ничто иное, как административное правосудие.
При этом важно иметь ввиду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция. Учреждение в российском праве процедуры, впервые установленной ст. 202 АПК РФ, позволит также рассматривать административное судопроизводство в России исключительно как административно-спорное. Основанием для этого будет тот факт, что средством возбуждения административного дела в суде станет административно-наказательный иск (аналог административно-репрессивного иска во Франции), а дела об административных правонарушениях будут разрешаться в порядке состязательного судопроизводства.
Более полное представление о содержании понятия «административная юстиция» позволит составить его соотнесение с понятиями «административное правосудие» и «административное судопроизводство». Административная юстиция выступает как предельно широкое понятие, поскольку может осуществляться не только судебными, но и квази-судебными органами, не входящими в систему судебной власти (как например, в англо-саксонских странах). Понятие «административное правосудие» уже по своему значению, чем категория «административное судопроизводство». Административное правосудие – это рассмотрение и разрешение судом административных дел по существу в судебном заседании и вынесении юрисдикционного («правоговорящего») решения. Оно не охватывает досудебного производства и его субъектом является только суд, а субъектами административного судопроизводства, кроме суда, и иные участники административного процесса.
При этом понятие «административный процесс» следует рассматривать как более широкое по сравнению с понятием «административное судопроизводство» и соотносить его с понятием «административная юстиция» поскольку оно характеризует не только порядок деятельности суда по разрешению административных дел, но и юрисдикционную (конфликторазрешающую) деятельность квази-судебных и административных органов.
При характеристике административной юстиции как особой технологии юрисдикционного контроля и разрешения административных споров необходимо проводить ее отличие от правовой технологии, представленной процедурами альтернативного разрешения споров (АРС). Административная юстиция – это юрисдикционная технология; она являет собой способ разрешения административных споров принудительным для сторон образом, т.е. реализует функцию властно-принудительного разрешения конфликтных ситуаций, возникающих в области публичного управления. АРС является альтернативой юрисдикционной технологии. АРС представлено процедурами, в основе которых лежит принцип компромисса, а не властного принуждения (мировое соглашение, посредничество, омбудсман, арбитраж и др.). При этом важно иметь в виду, что АРС является не заменой административной юстиции, а ее дополнением. Оно применяется не только в рамках досудебных, но и внесудебных процедур, т.е. после обращения в суд, но вне суда. Для получения более широкого представления о процедурах АРС студент может обратиться к Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № R (2001) «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами» (опубликована на русском языке в журнале: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 3. На английском языке размещена на сайте Совета http//www.coe.int.)
Вопросы для самопроверки.
1. Чем отличается понятие административной юстиции в широком смысле от ее понятия в узком, собственном смысле слова?
2. Каковы основные элементы юридической конструкции (модели) административной юстиции в собственном смысле слова?
3. Чем отличается контрольная функция административной юстиции от юрисдикционной?
4. Что является предметом административной юстиции?
5. Каково принципиальное отличие юрисдикционной технологии разрешения административных споров от альтернативной?
Тема 2
