Данное понятие является одним из базовых для экологического, водного, земельного, горного и лесного права. Единого подхода, объединяющего естественнонаучные, экологические, правовые (как научные, так и нормативные) аспекты, до настоящее времени не выработано. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. выделяет три группы объектов правовой охраны: а) естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, б) землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты, в) особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезно-
вения животные и растения и места их обитания. То есть объектами охраны выступают отдельные компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, взятые либо в отдельности, либо образующие специфические структуры, например экосистемы, Мировой океан и др. Анализ структуры и содержания экологической и природоресурсо-вых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений бесспорно позволяет выделить: 1) землю, 2) недра, 3) леса, 4) животный мир, 5) воды, 6) атмосферный воздух, 7) континентальный шельф, 8) морскую среду, 9) особо охраняемые природные территории и объекты, 10) растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т. е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться территориальными, естественно-географическими, правовыми и иными признаками, не характеризующимися индивидуально-определенными признаками. Следует отличать понятия «природный ресурс» и «природный объект», который выступает как индивидуально-определенный элемент (компонент) окружающей среды.
Земля — природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельности человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий, независимо от форм собственности, характера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей.
Недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения человеком. Смежными понятиями являются запасы полезных ископаемых, полезные ископаемые, гидроминеральные ресурсы, минеральные ресурсы.
Воды — природный ресурс, понимаемый как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом и газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах (объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, источники питьевого водоснабжения).
Атмосферный воздух — компонент биосферы, элемент окружающей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сложившаяся в ходе эволюции Земли.
Морская среда — море и живые ресурсы (морские биоресурсы), неразрывно связанные со средой обитания. Для экологического права имеют значение правовой статус и особенности морского про-
3-6369
странства (внутренние моря, территориальное море, открытое море и исключительная экономическая зона и т. п.).
Континентальный шельф — природный ресурс, морское, океаническое мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение, наиболее продуктивная часть "акватории, богатая минеральными и живыми ресурсами.
Животный мир — возобновляющийся природный ресурс, совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию РФ, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т. е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).
Леса (лес) — возобновляемый природный ресурс — совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Растительный мир (вне лесов) — природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.
Рекомендуемая литература: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995, с. 97-121.; Энциклопедический словарь-справочник «Окружающая среда». В двух томах. М„ 1999.
4. Субъекты экологического права
Экологическое законодательство, т. е. совокупность норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено для:
1) граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);
2) физических лиц, принимающих и реализующих определен
ные экологически значимые решения, совершающих акты экологи
ческого поведения;
3) лиц, которые в силу своего должностного или общественного
положения реализуют функции экологического управления, в том
числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы
тем самым программируют их действия);
4) правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должно
стных лиц, наделенных правом применения административных санк
ций), т. е. для лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь
требованиями Закона, обязаны принимать (или не принимать) решения о возбуждении уголовного' дела, о привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, разрешать экологические споры и т. п.
Несомненно, каждая из этих групп должна иметь определенное представление об экологическом законодательстве. Степень освоения этого законодательства и, главное, реакция на него, отношение к закону, использование его положений практически являются и должны быть различными.
Граждане, не являющиеся специалистами в области экологического права и не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем и за пределами выполнения отдельных требований они не обязаны совершать каких-либо дополнительных действий.
В то же время граждане как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право обращаться, например, в суд с иском о защите своих экологических прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причинили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах совершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека. Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное производство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное обращение гражданина, либо ему разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в порядке гражданского судопроизводства).
В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных экологических прав, предусматривающая судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Конституции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонару-
шением). Сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должностных лиц, издающих нормативно-правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельностью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рассмотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с дополнениями от 14 декабря 1995 г. предусматривает возможность обжалования действий и решений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, должностных лиц и государственных служащих и других субъектов.
Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.
Таким образом, в настоящее время наряду с другими правовыми средствами и механизмами существуют реальные методы защиты прав и интересов граждан. Именно поэтому граждане являются наиболее представительной группой адресатов экологического законодательства. Физические лица, совершающие экологически значимые поступки, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями требования закона, исполняя и соблюдая его как реально существующие технологические предписания общего характера. Это влечет необходимость организационного обеспечения самой возможности знать закон, реализации правовой презумпции знания закона. Соответственно, содержание норм об экологических требованиях для этой группы адресатов экологического права должно быть представлено в виде управленческой, технологической информации.
Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь, это работники специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природоохранительных инспекций, природоохранительных служб предприятий и организаций и др. Специфическую группу составляют представители средств массовой информации.
Так или иначе, в той или иной юридической форме эти лица должны обеспечивать исполнение природоохранных норм в плане как соблюдения охраняемого порядка деятельности, так и создания условий для их реализации и для самой реализации. Для них обязан-
ность знания норм дополняется освоением (в разной, разумеется, степени) механизма их применения, в особенности побуждения к исполнению правовых предписаний.
Лица, применяющие нормы экологического законодательства, должны знать их содержание в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. В раиной степени они должны владеть знаниями и навыками, необходимыми для применения норм уголовного, гражданского и других отраслей права в конкретных случаях и в рамках существующих правоохранительной и судебной систем. Это связано с использованием экологически значимой информации, освоением огромного массива экологического законодательства, обращением к возможностям экологической экспертизы и т. п. Пока, по нашим данным, правоприменители хуже знают этот сегмент права, чем, например, нормы о преступлениях против личности или собственности, нормы жилищного или семейного права.
5. Прокуратура
Общий надзор за соблюдением экологического законодательства и уголовное преследование за совершение экологических преступлений, предусмотренных УК РФ, осуществляет прокуратура в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством (ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации») Согласно ч. 2 ст. 27 этого Закона при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических) имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Прокуратура не только выявляет экологические преступления, но и осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, иные функции. При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок зашиты их прав и
свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Кроме того, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд.
Важная функция прокуратуры — участие прокурора в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, в суде он выступает в качестве государственного обвинителя; прокурор может опротестовывать судебное решение. Кроме того, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Если нарушение прав и свобод не содержит признаков состава преступления, а имеет характер административного правонарушения, прокурор принимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела, его прекращении и возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает материалы проверки или сообщение о правонарушении в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях.
Помимо указанных выше проверок и иных мероприятий, осуществляемых прокуратурой в области выявления экологических преступлений и уголовного преследования за их совершение, для обеспечения эффективности применения экологического законодательства важны координация этой деятельности с мероприятиями, проводимыми природоохранительными органами всех уровней и направлений, соблюдение ими правил оформления и направления материалов по фактам экологических преступлений в органы прокуратуры.
Природоохранительные органы обязаны направлять в прокуратуру для непосредственного прокурорского вмешательства и принятия предусмотренных законом процессуальных решений материалы проверок, осуществленных по линии государственного экологического контроля, в случаях, например, загрязнения поверхностных и подзем-
ных вод неочищенными и необезвреженными сточными водами, отходами и отбросами промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других предприятий, учреждений, организаций, а равно загрязнения воздуха отходами промышленного производства, причинившими существенный вред здоровью людей или сельскохозяйственному производству либо повлекшими массовую гибель рыбы. При этом материалы, направляемые в прокуратуру, должны включать сопроводительное письмо, подписанное руководством органа, направляющего материалы, с изложением конкретных нарушений экологического (и санитарного) законодательства, повлекших вредные последствия, с указанием размера причиненного ущерба, причин, по которым требуется вмешательство прокуратуры. Кроме того, необходимо приложить протокол по факту нарушения, содержащий полное описание места события, границ зон загрязнения, причин, способствовавших нарушению, вредных последствий, а также ссылки на законы, ведомственные инструкции, положения и другие нормативные акты, нарушенные виновным, с указанием фамилии, имени, отчества и занимаемой должности лиц, действия или бездействие которых привели к нарушению экологического законодательства. К направляемым в прокуратуру документам следует приложить заключения специалистов, содержащие характеристику нарушения, размер ущерба, его обоснование, причины и условия, способствовавшие наступлению этого события, факты, свидетельствующие о наличии причинной связи между допущенным нарушением и наступившими последствиями загрязнения окружающей среды, и другие данные о конкретном виновном, сути допущенных им нарушений норм экологического законодательства, включая нормы ведомственных нормативных актов. Нужно также представить документы, подтверждающие нарушение требований органов государственного экологического контроля (протоколы ранее проведенных проверок, предписания об устранении нарушения и прочие документы о применении мер административного взыскания, результаты лабораторных анализов воды, воздуха, почв, фотографии, если таковые имеются, постановления о приостановлении или прекращении работ, эксплуатации объекта, сведения о принятых органами экологического контроля мерах по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, подтвержденные соответствующими документами). Кроме того, в прокуратуру направляются копии ведомственных инструкций, приказов, положений или выписки из них, касающиеся допущенного нарушения.
Все документы или их копии, направленные в органы прокуратуры, должны быть надлежащим образом оформлены, копии заверены и переданы в органы прокуратуры не позднее месяца с момента выявления нарушения по поднадзорности и месту нахождения предприятия, работники которого допустили нарушения. При отсутствии необходимых документов материалы возвращаются прокурором в направившие их органы государственного экологического контроля для дооформления.
По поступившим материалам прокурор принимает решение в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР и сообщает его органам, направившим материал. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения прокурором должны быть приняты меры при наличии оснований для привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к другим видам ответственности (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). В случае несогласия с принятым прокуратурой решением орган государственного экологического контроля может обжаловать его вышестоящему прокурору.
В качестве меры повышения эффективности принятия решений прокуратурой по направленным органами экологического контроля материалам каждые шесть месяцев проводятся сверки этих материалов.
Аналогичные требования сформулированы и в отношении передаваемых в прокуратуру материалов о иных, не связанных с загрязнением вод и воздуха экологических преступлениях. Нормативное регулирование данного аспекта взаимодействия прокуратуры и природоохранительных инспекций, соблюдение установленных правил и сроков оформления и направления материалов обеспечивают законность, правильность и своевременность принятия правовых решений о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уголовного дела либо о привлечении к иным видам юридической ответственности, правильному определению ущерба.
Сложность надзорной деятельности за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, экологических прав и свобод граждан, необходимость глубоких и специфических познаний при расследовании экологических преступлений привели к созданию системы природоохранных прокуратур. Ее образуют:
1) Волжская межрегиональная природоохранительная прокуратура, объединяющая межрайонные природоохранительные прокуратуры бассейна р. Волга и действующая на правах областной прокуратуры;
2) Межрегиональная природоохранная прокуратура Москвы и Московской области (воссоздана в феврале 1997 г.). Однако приказом Генерального прокурора от 9 июля 2001 г. № 108-Ш она была
ликвидирована с передачей функций Московской межрайонной прокуратуре, входящей в прокуратуру г. Москвы, и Московской областной — при прокуратуре Московской области;
3) межрайонные природоохранные прокуратуры, подчиняющиеся прокурорам республик, краев, областей и автономных округов.