Понятие экологического законодательства

В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обо­значающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются терми­ны и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное зако­нодательство», «природоресурсное (природоресурсовое) законода­тельство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о не­драх)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природ­ной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины воз­никали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирова­ние новой отрасли законодательства — экологического, понятие кото­рого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законода­тельство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и

 

иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, ре­гулирующие только охрану окружающей среды. В широком - добав­ляется регламентация и использования природных ресурсов, и обес­печения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка.

Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо сис­темы актов правотворчества, явления и процессы.

11. Система экологического законодательства

Систему можно строить по нескольким критериям: а) по юри­дической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ве­домственные нормативные акты); б) по территориальному дейст­вию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, тер­риторию Российской Федерации в целом и действующие на терри­тории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования - общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (при­меры: Закон об охране окружающей природной среды, Закон о животном мире, УК РФ); г) по объекту регулирования - устанавли­вающие правила охраны и использования средообразующих эле­ментов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксе-нотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования от­дельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (приме­ры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов мате­риалов, веществ (федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохи-микатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РСФСР) и т.д.

Рекомендуемая литература: Голтенков А. К. Экологическое законодательство Рос­сии: понятие, состояние, развитие.-Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000, с. 1-8: Злотникова Т. В. Состояние и анализ федерального эколо­гического законодательства на современном этапе развития Российской Федерации. М., 1998: Она же. Экологическое законодательство субъектов Российской Федера­ции. М., 1999: Муратшин Ф. Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Уфа, 1999; Экология. Юридический энциклопеди­ческий словарь/Под ред. С. А. Боголюбова М., 2000, с. 112-113. 20

. Источники экологического права: понятие, иерархия, виды, функции

Понятие. Самое короткое определение источников права дано известным теоретиком С.С. Алексеевым — это «резервуар» юридиче­ских норм. Обычно в литературе по экологическому праву под ис­точниками его понимаются объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативно-правовые акты, содер­жащие правила поведения, регулирующие отношения человека с ок­ружающей средой. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и иные совокуп­ности правовых норм, регулирующих экологически значимое пове­дение людей.

Виды источников экологического права. Наиболее распространено их деление на три группы: 1) нормативные юридические акты;

2) прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты;

3) санкционированные обычаи. Более подробная классификация
разделяет их на: 1) законодательные акты; 2) нормативные акты ор­
ганов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи;

4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину
(юридическую науку); 6) нормативные акты общественных органи­
заций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры. В
отечественной литературе обосновывалась позиция по включению в
число источников права правовой идеологии и правосознания
(В. П. Казимирчук).

Несмотря на общую тенденцию повышения удельного веса именно нормативных актов в системе источников права, следует учесть, что для разных правовых систем — континентальной, к кото­рой принадлежит и право РФ, англо-американской, мусульманской и других, удельный вес, соотношение и значение (роль) источников права в правовой системе выглядят по-разному. Общеизвестно, что в англо-американской системе писаное право, обычаи и прецеденты играют почти одинаковую роль, в мусульманском праве в качестве значимого источника выступают нормы Корана, шариатское право, а также правовая и религиозная доктрины, т. е. работы не только юристов, но и религиозных деятелей. Даже в «классическом конти­нентальном», как кажется на' первый взгляд, российском праве в по­следнее время многие не отрицают существования такого источни­ка, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что и постанов­ления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения. Что касается санкционированного

правового обычая, то наглядным подтверждением его роли как ис­точника права является наличие в Федеральном законе «О живот­ном мире» раздела, признающего и устанавливающего особые права и порядок пользования животным миром для малочисленных народ­ностей и национальностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ве­дущих традиционный образ жизни. Этот порядок формировался ве­ками и весьма отличается от норм, регулирующих охоту или рыбо­ловство для остальных граждан РФ.

В последние годы в ходе расследования и особенно судебного рассмотрения дел увеличивается объем использования ссылок на комментарии к УК РФ, ГК РФ, другие работы, созданные известны­ми юристами. Можно возразить, что это - свидетельство привлече­ния ученых в качестве экспертов или специалистов, но тенденция, вероятно, говорит о новом явлении — использовании правовой док­трины в качестве источника права или по крайней мере для его вос­полнения.

• Что касается актов общественных организаций, в первую оче­редь партий, понятно, что их программы содержат объемные разде­лы, формирующие направления, принципы экологической правовой политики, указания на конкретные цели и шаги по развитию право­творчества, управления и т. п. Правда, в большей степени это отно­сится пока к программам зарубежных партий, а не российских, ко­торые «стойко» игнорируют проблематику охраны окружающей сре­ды. Кроме того, в уставах и других документах общественных экологических объединений содержатся правила поведения, обязы­вающие формулировки принципов деятельности для членов этих ор­ганизаций. Это же распространяется на акты частных организаций, т. е. тех, которые не относятся к публичной власти (к государствен­ным и управленческим органам и другим ее структурам). Собствен­но говоря, дисциплинарная ответственность наступает за нарушение правил внутреннего распорядка (и иных), что никогда не отрица­лось отечественной наукой.

Выделение же договора в качестве особой разновидности источ­ников экологического права вполне обоснованно. Хотя это и пись­менный акт, он далеко не всегда облекается в форму закона, может заключаться самыми разными субъектами — от государств до кон­кретных граждан, но в любом случае определяет содержание эколо­гически значимого поведения или ограничения такового либо уста­навливает запреты на совершение каких-либо действий, за наруше­ние которых применяются санкции, нередко довольно жесткие.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находят-

ся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влия­нием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззре­ния) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются акты поведения; под влияни­ем правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, ока­зывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в проти­воправных формах) лабораторий и похищению подопытных живот­ных, используемых для медицинских экспериментов и работ в об­ласти ксенотрансплантологии (т. е. выращивания животных для по­лучения органов и тканей в целях пересадки их человеку) и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль склонно и способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имею­щих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конеч­но, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую супер-от­расль.

Если говорить о документированных, письменных источниках права, то, как известно, их функции заключаются в разовом, строго индивидуализированном воздействии на правовую систему. Они либо вводят новую норму (группы норм), либо отменяют устарев­шую норму, либо изменяют действующие предписания (С. С. Алек­сеев).

Не следует забывать, что в российском законодательстве очень часто источник права предстает как бы «в трех лицах»: акте утвер­ждения (постановление Правительства РФ об утверждении Положе­ния), собственно акте, содержащем юридические нормы (Положе­ние), и акте, устанавливающем порядок введения его в действие, иногда вместе с условиями, отлагательными или иными (см., напри­мер, Федеральный закон «О введении в действие УК РФ» от 13 июня 1996 г.).

Требования к письменным источникам экологического права. Нор­мативно-правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и т. п., принимать­ся лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен при­нимать их в форме, определенной законом (Президент принимает указы, Правительство — постановления, Парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведе­ния) в установленном законом порядке (ст. 15'Конституции РФ).

По юридической силе весь массив экологических актов разделяет­ся на конституции, законы и подзаконные акты. На уровне Федерации:

— Конституция РФ;

- конституционные законы;

- законы (Основы законодательства, действующие законы
РСФСР, РФ, федеральные законы, кодексы);

- указы Президента РФ (и распоряжения);

- постановления Правительства РФ (и распоряжения);

- ведомственные нормативные акты.
На уровне субъектов Федерации:

— конституции субъектов РФ;

- законы;

- акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
Локальные акты (органов местного самоуправления, организа­
ций).

По форме источники права (акты) делятся на оформленные в ка­честве законов и приравненных к ним актов (Основы, кодексы), по­становления, распоряжения, приказы, решения, инструкции, мето­дические рекомендации, положения, правила, порядки и т. п. Осо­бое место занимают федеральные и региональные целевые программы, которые могут быть приняты законом или постановле­нием Правительства. Надо различать форму акта утверждения (указ, постановление, приказ) и собственно акта (инструкция, правила, по­ложение и проч.).

По субъекту принятия акта источники права делятся на приня­тые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Рекомендуемая литература: Давид Рене, Жоффре-Спинози Камилла. Основные пра­вовые системы современности. М., 1996; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологиче­ское сознание. М., 2001; Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000; Красно­ва И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

13. Соотношение экологического законодательства с иными отраслями российского законодательства

Поскольку экологическое законодательство относится к ком­плексным отраслям, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главными из которых яв­ляются: а) влияние на содержание и структуру иных законодатель­ных актов. Например, в ст. 2 УК РФ в перечень задач Кодекса

включена охрана окружающей среды, поставленная законодателем раньше, чем задача охраны конституционного строя РФ; в УК выде­лена специальная — 26 глава «Экологические преступления» (и то и другое отсутствовало в УК РСФСР и свидетельствует о колоссаль­ных изменениях уголовно-правовых подходов под влиянием эколо­гического права); б) заимствование принципов, положений, исход­ных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией (например, из конституционного права); в) привлечение для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства (например, из гражданского права - порядка воз­мещения вреда, из административного — общих порядков лицензи­рования) путем использования их для регулирования экологических отношений; г) восполнение экологическим законодательством блан­кетных норм иных отраслей и отсылка норм экологического зако­нодательства к институтам фундаментальных отраслей (например, часто встречается оборот «ответственность за нарушение правил... наступает в соответствии с уголовным, административным, граждан­ским и иным законодательством РФ»).

Наконец, если речь идет о соотношении международного и на­ционального экологического законодательства, то оно определяется приматом норм международного права (в случае если норма россий­ского законодательства противоречит международной, применяется последняя), возможностью и необходимостью имплементации меж­дународных норм во внутреннее законодательство, взаимным про­никновением правовых идей.