Понятие экологического права

О. Л. Дубовик

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО В ВОПРОСАХ И ОТВЕТАХ

Учебное пособие

Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах Учебное пособие.— М.: Проспект, 2001. —304с.

I5ВN 5-7986-0058-0

В учебном пособии, подготовленном доктором юридических наук, профессором О Л. Дубовик даны ответы на типовые вопросы по экологическому праву. При отборе вопросов использовались экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им М В Ломоносова, Московской государственной юридической академии, юридического факультета МГПУ, Московского института экономики, политики и права, Российского университета Дружбы народов.

Книга поможет быстро подготовиться и успешно сдать экзамены по данному предмету.

Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, а также для всех, кто интересуется экологическим правом.

Лицензия ЛР № 065262 от 02.07.97. Подписано в печать 09.10.2001. Формат 60x90 'Л₆. Печать офсетная Печ л 19 Тираж 5000 экз. Заказ № 6369

ООО «Издательство Проспект» 107005, г. Москва, Лефортовский пер., 12/50.

Отпечатано с готовых диапозитивов в филиале Государственного Ордена

Октябрьской революции, Ордена Трудового Красного Знамени

Московского предприятия «Первая Образцовая типография»

Министерства Российской Федерации по делам печати,

телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

113114, Москва, Шлюзовая наб, 10

5-7986-0058-0

© О Л. Дубовик, 2001 © ООО «Издательство Проспект», 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ

При написании предлагаемого учебного пособия преследовалось несколько целей. Во-первых, познакомить читателя с основами эко­логического права. Во-вторых, помочь ему в изучении данной дис­циплины и при подготовке к экзамену. В-третьих, заинтересовать его самим предметом правового регулирования и теми юридико-тех-ническими средствами, которые использует современный законода­тель для решения важнейшей задачи — сохранения жизни на Земле.

Экологическое право — чрезвычайно интересная дисциплина. Пожалуй, никакой другой предмет, изучаемый на юридических фа­культетах российских вузов, не является столь масштабным и разно­образным. Здесь и классическое заповедное дело, и охрана живот­ных, и вопросы мутации человека и клонирования живых организ­мов, и многое-многое другое.

В то же время понятно, что внимание студентов сосредоточива­ется в первую очередь на овладении такими дисциплинами, как уго­ловное и гражданское право, арбитражный и уголовный процесс. Но понадобятся ли они вам, если вода, воздух, почва станут непри­годными для жизни? И не окажется ли так, что юристы, столкнув­шись с очередной экологической катастрофой, будут упрекать себя за недостаточное внимание к проблемам охраны окружающей сре­ды и контроля за воздействием человека на нее? Придерживаясь же более прагматичного подхода, нужно констатировать, что освоения экологического права требует государственный стандарт юридиче­ского образования. Кроме того, лучше в период обучения получить необходимую информацию, чтобы потом при возникновении про­фессиональных проблем решать их с минимальными затратами вре­мени и сил.

Небольшой объем книги заведомо ограничивает круг информа­ции. Достаточно сказать, что учебники по этой дисциплине, как правило, значительно обширнее. Так, российский учебник Михаила Бринчука занимает 688 страниц, Олега Крассова-768 страниц, не­мецкий учебник Михаэля Клепфера — 1417 страниц, учебник Люд­вига Кремера об экологическом праве ЕС — 329 страниц. Предло­женную же книгу можно использовать как основу познаний в об­ласти экологического права, в том числе для выполнения контрольных и курсовых работ. В тексте отражены данные об ис-

точниках права, содержании основных правовых институтов, систе­ме правовых ограничений и запретов по состоянию на 1 октября 2001 г.

Заключительный раздел пособия представляет собой краткий об­зор основных законодательных актов экологического права. Может быть, изучение данного предмета стоит начать с просмотра именно этого раздела, чтобы сразу представить себе все многообразие и сложность изучаемой дисциплины.

При отборе вопросов, на которые в пособии даются краткие от­веты, использовались программы и экзаменационные билеты юри­дического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московской го­сударственной юридической академии, юридического факультета МГПУ, Московского института экономики, политики и права, Рос­сийского университета Дружбы народов.

Автор выражает благодарность О. С. Карху, аспирантке Москов­ской государственной юридической академии, за оказанную ею по­мощь при подготовке рукописи.

О. Дубовик

Глава I

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

Понятие экологического права

Экологическое право — самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общест­ва и человека с окружающей средой.

В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфиче­ские виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования. Самостоятельность эко­логического права обусловлена наличием собственного предмета ре­гулирования - экологически значимого поведения людей — и специ­фических задач — сохранения окружающей среды, улучшения ее со-стсяния и качества, восстановления средообразующих элементов, обеспечения экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Эти задачи не могут быть реше­ны другими отраслями права. Комплексность экологического права объясняется тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые с определенного периода возникли и дей­ствительно выделились в правовой системе. Эти нормы, не разру­шив ранее сложившихся основных структур права, существуют в виде новых вторичных правовых образований. По удачному выраже­нию С. С. Алексеева, многие нормы таких отраслей имеют «двой­ную прописку», т. е. двойной режим. Иными словами, комплекс­ность экологического права объясняется тем, что оно включает в себя и собственно экологические нормы — ядро права и привлекает для решения поставленных перед ним задач нормы других отраслей права, как фундаментальных (уголовного, гражданского, конститу­ционного и административного), так и производных, вторичных (трудового, земельного, водного и т. п.).

В литературе в настоящее время употребляется два основных по­нятия для обозначения данной отрасли: экологическое право и пра­во окружающей среды. По этому поводу, а также в связи с опреде­лением предмета данной отрасли ведутся оживленные дискуссии. Так, М. М. Бринчук понимает под правом окружающей среды «со-

вокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регули­рующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных хими­ческих, физических и биологических воздействий в процессе хозяй­ственной и иной деятельности, по охране экологических прав и за­конных интересов физических и юридических лиц». Юридический энциклопедический словарь «Экология» определяет экологическое право как совокупность правовых норм, регулирующих обществен­ные экологические отношения, объединяющих две подструкту­ры - природоохранное право, т. е. совокупность правовых норм, ре­гулирующих охрану окружающей среды, и природоресурсовое, регу­лирующее отношения по использованию и охране природных ресурсов — земли, вод, недр и пр. В. В. Петров в начале 80-х годов определял экологическое право как правовую общность, призван­ную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаи­модействия общества и природы в национальном или международ­ном масштабе. Позднее он предложил определение экологического права как совокупности норм, регулирующих общественные (эколо­гические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружаю­щей природной среды для настоящих и будущих поколений людей.

Описание подходов различных ученых к понятию и предмету экологического права можно продолжить. Но суть их расхождений главным образом сводится к следующему: а) терминология - эколо­гическое, природоохранное или право окружающей среды; б) пред­метная характеристика — включает ли эта отрасль права лишь охра­ну окружающей среды и ее компонентов или регулирует также их использование; в) примыкает к этому и проблема дальнейшего рас­ширения предмета за счет включения в него экологической безопас­ности, экологического правопорядка. Иными словами, речь идет о широком и узком подходах. Узкий подход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально-экологической ситуации; он не отражает всех направле­ний взаимодействия общества с нею. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регулируя больше областей жизнедеятельности человека, адаптируется к масштабности глобальных задач, стоящих перед человечеством. В зарубежной литературе узкий подход иногда называют «консервативной охраной природы и ландшафтов», отно­сят его к традиционной природоохранительной деятельности как части более глобальной задачи — охраны окружающей среды.

Возражений против признания экологического права комплекс­ной и самостоятельной отраслью права нет.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 74—76; Он же. О понятийном аппарате экологического пра­ва.-Государство и право, 1998, №9, с. 20-28; Дубовик О. Л. Механизм действия пра­ва в охране окружающей среды. М., 1984, с. 54 и след.; Колбасов О. С. Терминологиче­ские блуждания в экологии —Государство и право, 1999, № 10, с. 27—37; Петров Б. В. Экология и право. М., 1981, с. 206, 215; Петров В. В. Экологическое право России. Учебник. М., 1998, с. 2, 53—62; Экология. Юридический энциклопедический словарь. / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2000, с. 310.

2. Специфические черты экологического права

Экологическое право характеризуется рядом сущностных прояв­лений, черт, особенностей, которые помогают раскрыть его содер­жание и предназначение, уяснить его роль в современной правовой системе России и в мировой правовой системе.

Одна из черт данной отрасли права — ее молодость. В отличие от фундаментальных отраслей, таких, например, как уголовное и граж­данское, от подавляющего большинства производных отраслей, на­пример банковского, корпоративного, водного права и т. п., эколо­гическое право начало формироваться как отрасль во второй поло­вине XX века. Это произошло в связи с обострившейся социально-экологической обстановкой в мире, в первую очередь в послевоенной Европе, усилением воздействия антропогенных фак­торов, особенно промышленного производства, сменой технологий, ростом потребления и т. д. В 50-е годы человечество столкнулось с проявлениями региональных и глобальных кризисов и начало осоз­навать необходимость разработки новых концепций, более того, но­вого экологического мировоззрения, частью которого является пра­во. С этого времени шаг за шагом и создавалось экологическое пра­во. Конечно, отдельные нормы, правовые общности и даже институты (например, правовая охрана редких и исчезающих видов животных, охрана животного мира) существовали издавна, регулиро­вались различные стороны некоторых опасных видов деятельности. Но в целом экологические правовые идеи и отражающие их предпи­сания были разрозненными. Более того, отсутствовала постановка самой задачи охраны окружающей среды. Формирование экологиче­ского права и на международном и на национальных уровнях было в основном завершено в 80-е годы прошедшего века.

С этой чертой экологического права связана и такая его особен­ность, как чрезвычайная интенсивность развития. Вряд ли можно привести еще один пример, когда за два-три десятилетия создается разнообразнейшее и детальное регулирование, массив различных,

хуже или лучше согласованных между собой норм: от заповедного дела до ограничений на производство упаковочных материалов, от охраны редких растений до конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Показательна в этом плане и за­конотворческая деятельность в РФ: начиная с 1995 г. только на фе­деральном уровне были приняты десятки законодательных актов, в том числе важнейшие специальные экологические законы — об эко­логической экспертизе, генно-инженерной деятельности, радиацион­ной безопасности, об использовании атомной энергии, об отходах производства и потребления и многие другие.

К особенностям экологического права относится и специфич­ность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомст­венные, насыщены естественно-научной терминологией, в первую очередь отражающей понятия и процессы физики, химии, биоло­гии, генетики, зоологии и других наук.

- Кроме того, хотя это характеризует не тблько право экологиче­ское, но и другие отрасли, надо указать на объемность нормативно­го материала и одновременно на его разнородность. Массив актов только специального экологического нормотворчества фактически необозрим. Любой из федеральных законов в этой области подкреп­ляется рядом постановлений Правительства, десятками, если не сот­нями ведомственных актов. Для применения каждой нормы УК РФ об экологических преступлениях при раскрытии бланкетности тре­буется проработка нескольких законов и десятков подзаконных ак­тов. Вдобавок они по своему содержанию, по видам регулируемого поведения и отношений очень разные. Они касаются и порядка ре­культивации земель, и ограничений на использование генно-инже-нерно-модифицированных организмов растений или животных для производства продуктов питания или веществ, способствующих воз­никновению парникового эффекта и гибели тропических лесов — производителей кислорода, и правил оказания ультразвукового, маг­нитного воздействий, и многого другого. В этой связи возникают сложности не только с кодификацией, но даже с систематизацией экологического законодательства.

С содержанием и предметом экологического права и его разно­образием связана и такая его особенность, как смешанность методов правового регулирования. Экологическое право нельзя однозначно отнести ни к частному ни к публичному праву, хотя в тех или иных его разделах могут преобладать частноправовые или публично-право­вые элементы.

Глобальность и значимость экологического права в современном мире - пожалуй, важнейшие его характеристики. Вряд ли сегодня найдется юрист, отрицающий это. От степени урегулированное™

о

вопросов охраны окружающей среды зависят сама возможность со­хранения жизни на Земле,'Приемлемых условия деятельности чело­века, надежда на предотвращение катастроф, например связанных с глобальным потеплением, подъемом уровня вод Мирового океана и иных. Значимость экологического права и его норм подтверждается включением в УК РФ статьи 358 «Экоцид» — преступления против мира и человечества.

Эти черты определяют и такую особенность экологического пра­ва, которая весьма интересным образом сказалась на его формирова­нии,— взаимозависимость (и взаимодополняемость) международного и национального регулирования. Какие-то нормы, институты, право­вые идеи возникали вначале на уровне мирового сообщества или его части и впоследствии переносились в системы национальные (напри­мер, ответственность за загрязнение морской среды), какие-то, наобо­рот, вначале реализовывались, разрабатывались в рамках законотвор­ческой деятельности одного государства, а затем не только восприни­мались другими странами, но и приводили к заключению международных конвенций.

Открытость экологического права — важнейшее его свойство. По мнению А.С.Шестерюка, это означает открытость его для плодо­творных коммуникаций, обусловленную сущностью социально-при­родных и социальных взаимодействий, их многоаспектностью, что предполагает междисциплйнарность исследований. Данная черта повлияла на развитие экологического права как отрасли интегратив-ного типа с опорой на универсальные стратегии.

Исключительные обновляемость и новизна экологического права как его свойства проявляются за счет обособления в нем новых, не­мыслимых еще 15—20 лет назад предметов правового регулирова­ния, отношений. Здесь надо назвать генно-инженерную деятель­ность, проблемы охраны окружающей среды при уничтожении хи­мического оружия, ответственность за применение оружия биологического, право чрезвычайных (экологических) ситуаций, уголовную ответственность коллективных субъектов за экологиче­ские преступления, даже само понятие «экологическое преступле­ние» и такое явление, как торговля окружающей средой — от закон­ной продажи квот на ее загрязнение (выбросами) до незаконного ввоза за плату на территорию других государств опасных отходов или контрабанды редких и исчезающих видов животных. Эти свой­ства отражают современную концептуальностъ и высокий уровень адаптированности экологического права к реальным проблемам. Наконец, можно указать на такую черту экологического права, как конфликтность, проявляющуюся в первую очередь между эко-

^

логическими и экономическими интересами, необходимостью сбе­режения природных ресурсов и ростом потребления и т. д.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окру­жающей среды. М., 1984; Дубовик О. Л. Экологические конфликты.—Юридическая конфликтология / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. П. Казимирчука. М., 1995, с. 143-155; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб, 2000, с. 5-6.