Система разделения и взаимодействия властей

Присущий новой российской Конституции юридический тип правопонимания включает в себя в целом и юридическое понимание государства. В организационно-властном плане это нашло свое выражение в конституционном закреплении определенной системы разделения властей в рамках общей концепции российской правовой государственности.

Сам принцип разделения властей сформулирован в Конституции (ст. 10) следующим образом: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

Существо этого своеобразия состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу пол-

¹ Для реализации этого конституционного положения и в связи с принятием России в Совет Европы необходимо принятие комплекса правовых актов, предусматривающих конкретные процедуры и порядок обращения граждан Российской Федерации для защиты своих нарушенных прав и свобод в Европейский Суд по правам человека и Европейскую Комиссию по правам человека.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 381

номочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.

Конституция наделяет Президента весьма широким кругом прав, который по существу охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти.

Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" (и. 3 ст. 80).

Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой, всеобщей, так сказать, "нулевой" — по счету звездных величин) власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции (и. 1 ст. 11) содержится положение о том, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Здесь уже фигурируют че^г ыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (и. 2 ст. 80), а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (и. 1 ст. ПО).

Одновременно, согласно Конституции (ст. 83,111—112,116—117), Президент обладает широкими решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в вопросах формирования и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав (прерогатив) Президента, включает в себя по существу и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти.

Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и

1 о Нерсесянц «Философия права»

Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т. д.).

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции (ст. 94), является "представительным и законодательным органом Российской Федерации".

Федеральное Собрание, по Конституции, вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем "после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы" (и. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (и. 5 ст. 101).

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (и. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства и Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (и. 4 ст. 117).

Президент, согласно Конституции (ст. 93), может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

Но процедура эта очень сложная и практически не реализуемая.

В отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции (ст. 90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция — закон — указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов".

Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения в Конституцию поправок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.

Становление правового государства невозможно без утверждения независимой судебной власти и ее всесторонней правозащитной деятельности.

Советские суды на протяжении многих десятилетий партийно-коммунистической власти были подчиненными и послушными звеньями машины классового насилия. В идеологии и на практике господствовало известное ленинское положение о том, что диктатура пролетариата есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами. В этих условиях объективное правосудие и независимый суд были просто невозможны.

Унизительное положение суда и судей, их полная подчиненность партаппарату и правящей номенклатуре были общеизвестным фактом. О господстве в советских судах так называемого "телефонного права" (т. е. устных директив от вышестоящих звеньев номенклатуры) знали все. Поэтому конституционная декларация тех лет о том, что "судьи независимы и подчиняются только закону", в неофициальном варианте звучала так: "Судьи "независимы" и подчиняются только райкому".

Старая судебная система не была изменена и в годы перестройки. Правда, 4 августа 1989 г. был принят Закон СССР о статусе судей, но дело до реализации этого половинчатого (по своему ДУ^ХУ — советско-коммунистического) акта не дошло.

384 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

Идея деполитизации и департизации суда и других государственных учреждений содержалась в Указе Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР". Первыми действительно важными шагами на пути к новому суду в России стали формирование и деятельность Конституционного Суда России. Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г. и утвержден Съездом народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 г. Указом Президента от 24 декабря 1993 г. этот закон был признан недействующим. Как сам этот закон 1991 г., так и деятельность Конституционного Суда РСФСР (в 1992—1993 гг.), несмотря на их недостатки, оказали заметное влияние на формирование независимой судебной власти в России.

Целый ряд новых положений о суде был закреплен в законе РСФСР от 26 июля 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации"¹. В этом законе содержится положение о том, что судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Сформулированные в этом законе основные принципы формирования и деятельности независимой судебной власти в России получили в дальнейшем свое признание и закрепление в новой Конституции. В ней (ст. 118) провозглашено положение о том, что "правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом". Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Создание чрезвычайных судов не допускается. Конституция (ст. 120—122) закрепляет принципы независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи.

Судопроизводство, согласно Конституции (ст. 123), осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.

Конституция (ст. 125—128) определяет основные полномочия и новый порядок формирования Конституционного Суда, Верховноп Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Во втором разделе новой Конституции ("Заключительные и переходные положения") отмечается, что суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными в новой Конституции (ст. 5). После вступления в силу новой Конституции судьи всех судов Российской Федераци сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который он

¹ См.: Палеее М.С., Пашин С.А., Савицкий В.М. Закон о статусе судей в Российскс Федерации. Комментарий. М., 1994.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном новой Конституцией.

Прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел сохраняется впредь до принятия и введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел с участием присяжных заседателей (ст. 6). До приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями новой Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Названные положения Закона "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июля 1992 г. и новой Конституции о судебной власти все еще во многом остаются на бумаге и далеки от надлежащей реализации в жизни.

В плане практических шагов судебной реформы заслуживает внимания введенный с 1 ноября 1993 г. в виде эксперимента на территории ряда регионов (Ставропольский край, Ивановская, Московская, Рязанская и Саратовская области) новый порядок судопроизводства — участие присяжных заседателей при рассмотрении в соответствующих краевых и областных судах дел об особо тяжких преступлениях. В дальнейшем этот новый порядок был распространен на некоторые новые регионы (Алтайский и Красноярский края, Ульяновская и Ростовская области).

В целом судебная реформа и движение к независимому суду в постсоциалистической России осуществляются медленно и непоследовательно, в условиях мощного сопротивления со стороны разного рода консервативных сил и бюрократических властных структур.

Вместе с тем чрезвычайно важно, чтобы так трудно обретаемая независимость суда и судей от прежнего партийно-административного диктата и контроля не обернулась бы дурной "независимостью" от всего и вся, "свободой" для себя, кастовой автаркией судебной власти, ее превращением в непроницаемое и бесконтрольное "государство в государстве". Иначе наше общество, столь долго ждущее независимого суда, окажется в феодальной зависимости от него.

Многое здесь, в конечном счете, будет зависеть от уровня правовой культуры и государственно-правового сознания наших судей, их ответственности за судьбы правопорядка в стране, их активной и последовательной позиции в утверждении начал права, правовой законности и правосудия во всех сферах общественной и государственной жизни, включая, разумеется, и сферу судебной власти. Никто эту правоутверждающую и правозащитную работу вместо суда и без суда не сделал и сделать не сможет. Отсюда и его незаменимая роль и решающее значение для всей реальной правовой жизни, прав и свобод человека, гражданского общества и правового государства.

386 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

Существенное значение для всей концепции правового государства в целом и его основных компонентов имеют предусмотренные Конституцией формы и процедуры не только общесудебной защиты правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов физических и юридических лиц в частноправовых и публично-правовых отношениях, но и специального судебного контроля за правовым и конституционно-правовым качеством действующих нормативных актов, за конституционностью и правовым характером действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц.

Так, Конституция (и. 2 ст. 46) закрепляет такую важную форму судебно-правового контроля общих судов, как обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Согласно Конституции (и. 2 ст. 120), суд при рассмотрении конкретных дел проверяет соответствие подзаконных актов закону, и если при этом будет установлено несоответствие между ними, решение должно быть принято в соответствии с законом. Кроме того суды, по новой Конституции (и. 4 ст. 125), вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, нарушающего конституционные права и свободы граждан.

Широким кругом полномочий в области конституционного контроля за нормативными актами и действиями государственных органов наделен Конституцией (ст. 125) Конституционный Суд Российской Федерации. В сферу осуществляемого им контроля входят: разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, разрешение споров о компетенции, проверка по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона, нарушающего конституционные права и свободы граждан, толкование Конституции Российской Федерации.

В своей деятельности по осуществлению конституционного контроля Конституционный Суд, в силу закрепления в новой Конституции общерегулятивного значения прав и свобод человека, а также признания принципов и норм международного права как составной части правовой системы Российской Федерации, по существу может и вправе, не ограничиваясь позитивными нормами Конституции, руководствоваться также общеправовыми принципами и положениями. По логике характерного для новой Конституции правового подхода, конституционно-правовой контроль Конституционного Суда — это по своей сути общеправовой контроль за нормативными актами и действиями органов власти. Такой характер и смысл функций Конституционного Суда в полной мере соответствует новой правовой идеологии Конституции, идее

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

господства права, природе и назначению правовой государственности.

Не противоречит это и положению федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (от 24 июня 1994 г.), согласно которому "Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права" (и. 7 ст. 3), поскольку к праву, по новой Конституции, относится не только "позитивное право", но и "естественное право" (прирожденные и неотчуждаемые основные права и свободы человека).

Конституционная модель российской правовой государственности остается еще не сформированной до конца. Поэтому первоочередной является задача доведения до конца процесса формирования всех конституционных институтов и принятие всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных законов и федеральных законов, словом, довершение конституционной модели российского правового государства на всех уровнях (общефедеральном, на уровне субъектов Федерации и на местном уровне).

Существенное значение в этой связи имеет осуществление до конца судебной реформы и формирование такой судебной системы, которая в действительности была бы мощной защитницей конституционализма, конституционной законности и правопорядка в стране. Судебная власть должна укрепить правовой профиль формирующейся российской государственности, значительно облегчить нагрузки двух первых властей, понизить напряженность в их взаимоотношениях, усилить момент их согласованного взаимодействия.

Наряду с существенными достоинствами конституционная модель российского правового государства имеет и ряд недостатков. В их числе — несбалансированное разделение властей, отсутствие надлежащей эффективно действующей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей, раздвоение исполнительной власти (Президент, Правительство) в сочетании с независимостью Правительства от Парламента, отсутствие необходимой ясности в распределении полномочий между Федерацией в целом и ее субъектами, отсутствие четкой иерархии источников действующего в стране права, неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти), внутренняя противоречивость негосударственной концепции местного самоуправления с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями, чрезмерная жесткость (и практическая нереализуемость даже в интересах сохранения самой Конституции) порядка принятия конституционных поправок и т. д.

Стабильность и долгосрочность конституционной модели российского правового государства (наряду сполнотой, завершенностью и внутренней согласованностью этой модели) являются не-

388 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

обходимыми условиями ее успешной практической реализации. Поэтому принципиально важно, чтобы необходимые для утверждения конституционализма улучшения, изменения и корректировки исходной конституционной модели российской государственности осуществлялись бы на основе принципов, норм, механизмов и процедур нынешней Конституции — в рамках ее толкования, поправок и дополнений к ней.

Ключевая задача в этом плане состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции, доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей, соответствующие толкования Конституционного Суда, необходимые поправки к Конституции и т. д.) ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия Парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных, согласно Конституции (ст. 10), ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования формирующейся системы российской правовой государственности.

Наиболее острая и сложная проблема при этом — с учетом российского опыта и нынешнего трудного пути к конституционализму и правовой демократии — заключается в согласовании (необходимой и для современной России) сильной исполнительной (т. е. по существу — президентской) власти с надлежащей представительной властью, полномочия которой соответствовали бы смыслу, идеям и требованиям разделения властей и правовой государственности.

Судьбы российского конституционализма в складывающихся условиях во многом будут зависеть от успехов на пути к достижению и утверждению жизнеспособного баланса различных властей на базе и в общих рамках действующей Конституции Российской Федерации.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы преодолеть застарелый порок российской власти — тенденцию к ее монополизации и бесконтрольности — теперь уже, в наше конституционное время, в системе разделения властей. Опыт российской политической истории учит, что это очень трудно, но крайне необходимо. Нынешние постсоциалистические реалии свидетельствуют, что это, пока возможно, должны сделать сторонники действующей Конституции, не откладывая дело до прихода к власти ее противников.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву