Местное самоуправление —демократическая основа управления в государстве

Российский и зарубежный опыт показывают, что деятельность системы государственной власти и управления может быть эф­фективной лишь при условии, что она основывается на жизне­способной структуре местного самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты го­сударственной политики и оценивают ее прежде всего через при­зму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, обще­ственного порядка в городах и сельских поселениях, через спо­собность образовательных учреждений и органов здравоохране­ния удовлетворять потребности человека в приобретении соот­ветствующего образования и сохранении здоровья и т.д. Именно на местном уровне формируются основы понимания людьми соб­ственной ответственности за свою судьбу, за судьбу близких, да и за положение в стране. Это учитывалось в опыте российского государственного управления прошлого века (создания земства), а также в деятельности местных Советов СССР. Однако жесткая политическая регламентация деятельности местных Советов не позволяла им в полной мере выполнять декларируемые консти­туционные установки. Понятие «местное самоуправление» в со­ветской Конституции 1976 г. отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные органы государственной власти и управле­ния», включавшим «Советы народных депутатов» в краях, обла­стях, автономных областях и округах, городах, районах, посел­ках, сельских населенных пунктах. Принятием Закона СССР (ап­рель 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в Конституцию было включено по­нятие «местное самоуправление». Это, однако, не изменило поли­тическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления. Правда, в Конституции СССР (в редакции 26 декабря 1990 г.) было записано: «В системе местного самоуп­равления, кроме местных Советов народных депутатов, могут дей­ствовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граж­дан, иные формы непосредственной демократии». Деятельность местных Советов осуществлялась на основе принципа «демокра­тического централизма», включавшего выборность органов госу­дарственной власти, «обязательность решений вышестоящих ор­ганов для нижестоящих».

Самостоятельность местных Советов сводилась к минимуму не только потому, что они должны были строго исполнять все пред­писания вышестоящих Советов, которые могли к тому же отме­нить любое решение местных органов, аргументируя их нецелесообразностью или незаконностью. Реальное положение местных Советов было таково, что они полностью зависели от материаль­ных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстан­циями, а также от ресурсной поддержки действующих на терри­ториях, подведомственных конкретным Советам, государствен­ных предприятий и колхозов. Так называемые градообразующие предприятия и колхозы, села или объединения сел доминировали в хозяйственной и социальной жизни местных сообществ, а руко­водство этими предприятиями было фактической корпоративной властью, прикрываемой формальной государственной властью местных Советов. К сожалению, противоречие между формаль­ной самостоятельностью органов местного самоуправления, про­возглашенной Конституцией РФ, и материально-финансовой за­висимостью этих органов от государственной поддержки субъек­тов Федерации проявляется и в современных условиях. Оно при­обретет разрушительный для демократии характер, если органы местного самоуправления окажутся еще и в зависимости от де­нежного мешка местного капитала.

В России формируется система местного самоуправления на основе «Европейской хартии о местном самоуправлении» в соот­ветствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 авгу­ста 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Как записано в Законе, «местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» и является признаваемой и гарантируемой Консти­туцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятель­ностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тради­ций (ст. 2). Названы важнейшие вопросы местного самоуправле­ния: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление мес­тных налогов и сборов, охрана общественного порядка. Данный перечень вопросов может быть дополнен федеральными и регио­нальными законами.

В соответствии с Законом местное самоуправление осуществ­ляется в городских и сельских поселениях и на других террито­риях. При этом на территории сельского района, например, мес тное самоуправление может быть представлено тремя видами тер­риториальных образований: село, сельский округ, (волость, сель­совет), сам район (уезд). Территории же муниципальных образо­ваний устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Муниципаль­ное образование представляет собою городское, сельское поселе­ние, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Зако­ном, в пределах которой осуществляется местное самоуправле­ние, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Причем муниципаль­ная собственность признается экономической основой самостоя­тельности местного самоуправления.

По состоянию на начало 2001 г. в стране зарегистрировано 12 215 муниципальных образований, из них 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 района, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.

В ряде субъектов РФ в конце 90-х гг. не было муниципальных образований. Например, в республиках Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Коми, Саха (Якутия), в Тульской области.

Федеральный закон определяет структуру органов местного са­моуправления. К ним относятся: выборные представительные орга­ны, состоящие из депутатов, избираемых населением; исполнитель­ные органы — глава муниципального образования, также избирае­мый населением (назначение должностных лиц самоуправления За­коном запрещено); иные коллективные органы местного самоуправ­ления и институты прямого волеизъявления граждан (местный ре­ферендум, муниципальные выборы, собрания граждан и др.).

Отправляясь от «Европейской хартии», российский закон оп­ределяет местное самоуправление несколько иначе. А именно: в определении опущено положение о праве и способности самоуп­равления «регламентировать значительную часть государствен­ных дел и управлять ею, действуя в рамках закона» и в интере­сах местного населения. Следовательно, «Европейская хартия» в сферу деятельности местного самоуправления включает не толь­ко местные дела, но прежде всего «часть государственных дел», которыми местные власти должны управлять «под свою ответ­ственность». При этом «Хартия» (ст. 4 и 5) устанавливает, что при делегировании полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления «должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям». Концепция местного само­управления, изложенная в «Европейской хартии», на наш взгляд, позволяет рассматривать его как составной элемент общей систе­мы управления государством и обществом, как систему органов власти, «наиболее близкой к гражданам».

Федеральный закон РФ реализует идею «Хартии» о местном самоуправлении как самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Однако Закон отделяет органы местного са­моуправления от государственной власти, что соответствует ст. 12 Конституции РФ. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной вла­сти». При этом Конституция РФ (ст. 72, ч. 1, п. «в», «н») отно­сит «установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления» к совме­стному ведению России и ее субъектов. Это означает, что Феде­ральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут и должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых с учетом своих условий субъектами Федерации.

Жесткое разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, сформулированное за­конодателем, по-видимому, в значительной мере по политичес­ким мотивам полного отрицания местных советов порождает ос­новную проблему: как обеспечить единство системы управления государственными и общественными делами; как сохранить необ­ходимую централизацию государственной власти и управления, обеспечив оптимальную демократическую децентрализацию. Прак­тика первых лет реформирования местного самоуправления по­казывает, что субъекты Федерации стремятся найти решение этой проблемы в тех возможностях, которые предполагаются рамоч­ным характером Федерального закона и вытекают из концепции местного самоуправления. Один из вариантов решения — конк­ретное определение сферы действия местного самоуправления, о чем пойдет речь ниже.

Выведение органов местного самоуправления из системы госу­дарственной власти не означает, что они исключаются из систе­мы общегосударственного управления в целом, прежде всего в политическом плане, а также в нормативно-правовом. Местное самоуправление является первичным уровнем публичной власти и системы управления в стране, наиболее приближенным к наро­ду. Его органы формируются из выделенных местных сообществ путем демократических выборов групп граждан, которым делеги­руется единая воля сообществ и право управлять ими. Деятель­ность органов местного самоуправления регламентируется Кон­ституцией РФ и другими законодательными актами, как и орга­нов государственного управления. Властная воля реализуется и обеспечивается демократическими механизмами государства, опи­рается не только на общественное мнение членов сообщества, на их традиции и обычаи, но и в конечном итоге на правовые нормы и стоящие за ними институты государственного принуждения. Местное самоуправление — это фактический институт управле­ния местным сообществом, учрежденный государством, но дей­ствующий самостоятельно от государственных организаций в пре­делах законом установленных полномочий. Он отличается в прин­ципе от общественного самоуправления, поскольку последнее не институциализируется, а является спонтанно возникающей и фун­кционирующей формой активности граждан в любой области об­щественно, в том числе в государственном управлении и местном самоуправлении.

Местное самоуправление, будучи формой публичной (народ­ной) власти, несет в себе политический аспект. Его назначение — выражать и защищать интересы данного сообщества, регулиро­вать взаимоотношения между различными социальными слоями и группами, а также с другими сообществами и с государством. Местное самоуправление не есть просто самодеятельная обществен­ная структура, это — гражданский и правовой институт, элемент государственного (политического) устройства и система организа­ции деятельности местного территориального сообщества в обла­сти управления общественными и некоторыми государственными делами, в преломлении их потребностям и условиям местного сообщества. Иными словами, это легитимная форма самооргани­зации местных сообществ и их связи с государством, политичес­ким и территориальным союзом всего народа страны.

Как первичный уровень самоорганизации населения и публич­ной власти местное самоуправление — база формирования целей государственного управления. Народ — источник государствен­ной власти; цели образующих его местных сообществ осмыслива* ются и интегрируются руководящими органами государства в еди­ные, общегосударственные. Несоответствие целей государствен­ного управления целям общества — условие возникновения хао­са. Местное самоуправление — не только сфера непосредственно­го или через своих представителей участия населения в управле­нии местными делами и государством, но также и сфера конечной реализации государственных решений и проявления их эффек­тивности. Оно и сфера, где достигается сочетание индивидуаль­ных, коллективно-групповых и общественных, региональных и общегосударственных интересов, на основе чего регулируются и разрешаются социально-политические и экономические, межна­циональные, идеологические и межрелигиозные конфликты [1].

Повторим, что, согласно социологическим исследованиям, наи­больший «очаг напряженности» в местных сообществах связан с различиями в доходах. Данное противоречие имеет определяю­щее значение по отношению к другим, в том числе к возникаю­щим по политическим мотивам. В частности, «политическому противостоянию» большее значение придают в центре, чем на местах, где реальная жизнь не исключает этого различия, «но не до такой степени, чтобы отвергать позиции своих политических оппонентов и подозревать в злокозненных и непорядочных наме­рениях» [2].

Существенное условие выполнения местным самоуправлением объединяющей функции — организация его в соответствии с нор­мами, установленными Законом. Волюнтаризм при формирова­нии муниципальных образований может создать ситуацию дезин­теграции и враждебных взаимоотношений между людьми, жив­шими в согласии до реформирования местной власти.

Существенно важна роль местного самоуправления в форми­ровании и развитии гражданского общества, являющегося, с од­ной стороны, механизмом формирования и развития последнего, а с другой — его неотъемлемой и наиболее устойчивой частью, точнее говоря, его фундаментом. Все гражданские права и массо­вые виды активности, различные негосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданско­го общества.

На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин (на XIII расширенной Сессии Конгресса муниципальных образований РФ), местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль ме­стного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуп­равление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодей­ствия с гражданами, обеспечение эффективности таких составля­ющих местного самоуправления как законодательная, финансо­вая, административная.

Ныне действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыгранную им большую положитель­ную роль в возрождении и развитии в России местного само­управления, оказался весьма несовершенным, не содержал зако­нодательного регулирования механизма его реализации, не в пол­ной мере учитывал специфику современного этапа развития рос­сийского общества и его исторические традиции. Попытки внести в него необходимые дополнения и изменения из-за их многочис­ленности оказались невозможными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-ФЗ от 6 октяб­ря 2003 г.), который вступает в действие с 1 января 2006 г., поскольку он предполагает принятие целого ряда новых феде­ральных законов и внесение огромного количества изменений в действующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Реализуемая ранее в стране концепция местного самоуправле­ния суть нормативная, идеальная его модель. Реальное состояние пока далеко от нормативного, поскольку, во-первых, процесс формирования российского местного самоуправления еще не завер­шен, а, во-вторых, нынешняя нормативная модель, как показы­вает первый опыт ее реализации, не во всем соответствует специ­фическим условиям страны и, тем более, особенностям переход­ного периода государственного строительства, не говоря уже о реальном состоянии политической и правовой культуры боль­шинства населения.

Социологи, изучающие состояние местного самоуправления, утверждают, что пока на разных уровнях власти (городской, рай­онной, областной, республиканской) отсутствует полное понима­ние и осознание идеи местного самоуправления, большинство ру­ководителей не видят его нового качества, которое утверждено в Конституции Российской Федерации.

Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути таковым не является, ибо этим тер­мином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах по сути дела зачастую являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять мест­ным сообществом на определенное время и в определенных, очер­ченных законом рамках полномочий. Существующая на местах власть в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в самоуправление [3].

Анализ материалов печати, коллективных обсуждений руко­водителями проблем местного самоуправления на семинарах и в других формах во многом подтверждает вывод ученых. В первом опыте выявляется множество трудностей объективного и субъек­тивного плана. Однако следует иметь в виду, что «традиционная модель», принимаемая авторами за критерий оценки состояния местного самоуправления в России, — это по сути теоретическая модель. Она в полной мере не реализована даже в европейских странах, где местные органы самоуправления, как правило, на­ходятся под определенным контролем государства.

Так, континентальная модель организации местного самоуп­равления (французская) состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое госу­дарственное управление муниципальными образованиями [4]. И даже в англосаксонской модели, практикуемой Великобрита­нией, США и др., где местные органы практически не подотчет­ны вышестоящим, это вовсе не означает, что они находятся вне контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, т. е. через центральные министерства и ведомства [5].

Отождествление становящегося нового местного самоуправле­ния с существовавшей ранее местной государственной властью вполне естественно. Тем более, что структурно эти формы пуб­личной власти во многом идентичны (существуют в виде предста­вительных и исполнительных органов), в некоторых регионах сохранились прежние их названия «советы». Было бы иллюзией думать, что стереотип жесткой централизации властеотношений исчезнет из политической культуры за короткое время. Для мно­гих руководителей органов государственной власти местное само­управление «как кость в горле». Формирование ее воспринимает­ся как покушение на государственную власть, представляемую ими. Проявляется и противоположная тенденция: вновь органи­зуемые органы местного самоуправления стремятся получить боль­ше полномочий, не соразмеряя их с реальными материальными и кадровыми возможностями обеспечения, которыми располагает данное местное сообщество.

Единство трехуровневой организации публичной власти и сис­темы управления: федерального, регионального (субъектов Феде­рации) и местного самоуправления, — взаимосвязь и преемствен­ность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления — основное условие обеспечения управляемости государством и обществом. Более того, в этом заключается один из принципов действенности общегосударственной системы уп­равления. Отсюда теоретическое и практическое значение анали­за проблемы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением.