Организационные, системно-функциональные принципы

К данной группе относятся принципы, регулирующие органи­зацию управленческой деятельности и управленческих отноше­ний как системы. Государственное управление — это искусствен но создаваемая система, хотя и закономерно обусловленная. Она функционирует и изменяется не стихийно, а в результате созна­тельной, целенаправленной деятельности правящих политичес­ких сил.

Системный подход — фундаментальный принцип организа­ции государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необхо­димую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретичес­кой модели;

2) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления. Организация и вос­производство системы связаны с системным анализом как прак­тика с теорией.

Последняя в идеале предшествует системосозидательной дея­тельности управляющего субъекта, а также сопровождает его, иначе говоря, образует его неотъемлемую сторону.

Системный анализ — это метод выявления и описания внут­ренних взаимосвязей между элементами государственного управ­ления, объединяющих их в единое целое; это вместе с тем, обо­снование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом ак­цент делается не на описании расположения и сочетания элемен­тов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д. Функциональные зависимости — это наблюдаемые объективные следствия, которые служат саморегуляции управляющей систе­мы и приспособлению ее к изменяющейся среде. Функция предъяв­ляет соответствующее требование к структурным элементам, вклю­ченным во взаимосвязь, детерминируя тем самым формирование системных признаков. Таково условие сохранения и действия си­стемы. Например, в иерархии исполнительной власти нарушение любого звена в связи подчинения нижестоящих органов выше­стоящим неизбежно разваливает систему.

Изучение функциональных взаимосвязей включает рассмотре­ние как их объективной стороны, так и субъективной мотивации; предполагает исследование альтернативных моментов механизма реализации каждой функции; раскрытие дисфункций; выявление возможностей осуществления функциональных связей через по­средство напряженностей, социально-политических стрессов и конфликтов. Игнорирование противоречивого характера функ­циональных взаимосвязей приводит к утопическим представле­ниям о властных и управленческих отношениях. Признание на­личия дисфункций, конфликтности функциональных взаимодей­ствий открывает возможность для понимания динамичности уп­равленческой системы.

Внутреннюю организацию системы описывают такие понятия, как интеграция, дифференциация, централизм и взаимозависи­мость. Анализ факторов, которые обеспечивают регуляцию и со­хранение системы, осуществляется при помощи понятий: устой­чивости, равновесия (противоположных сил), негативной энтро­пии (рост числа и организационной сложности сил), гомеостаза (динамическая саморегуляция, способность системы сохранять внутреннее равновесие даже под давлением различных измене­ний). Динамика системы отражается в понятиях: адаптация, кри-.зис, напряженность, нагрузка и др. [14].

Системосозидательная деятельность управляющего субъек­та — практическая реализация системного подхода в государ­ственном управлении. Одним из основополагающих требований этого подхода является необходимость соответствия цели уп­равляющего государственного субъекта целям составных час­тей управляемого объекта и превращение первой в общую цель системы. Объект управления становится управляемым, если об­щая цель не только провозглашается, скажем, в политической стратегии, но и адекватно воспринимается социально значимыми слоями общества и реализуется государством.

Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством государства оши­бок кроется в том, что главные цели реформ, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во-вторых, правящий субъект не добился превращения поставленных им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных групп. Вследствие этого общая система государственного управления не сложилась как сбалансированный, отлаженный и высокоэффективный меха­низм. Многие секторы общественной жизни оказались неуправ ляемыми. Надежда на «невидимую» руководящую силу механиз­мов рынка и всеобщей демократии не оправдалась.

Расхождение, а в ряде аспектов конфликт между целями уп­равляющего государственного блока с одной стороны, и интере­сами и целями значительной части управляемых, с другой — породили противоречия между законодательной и исполнитель­ной ветвями власти, между центральными (федеральными) и ре­гиональными органами управления. Причем противоречия ока­зались настолько существенными, что получили отражение в не­соответствии многих правовых норм, закрепленных в конститу­циях республик — субъектов Федерации, Основному Закону госу­дарства. Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в выс­ших эшелонах власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект пред­принимает действия противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления (или регулирования) наиболее важными отраслями экономики; ориентация на разви­тие ее реального сектора в интересах большинства населения стра­ны; попытка решать наиболее острые социальные противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, на­правленная на достижение согласия в обществе, призывы Прези­дента разработать общую идею для России, встретившие, правда, неоднозначные отклики со стороны интеллектуальной и полити­ческой элит, — все эти мероприятия в русле системосозидатель-ной деятельности.

Общность целей управляющего субъекта и различных слоев и групп управляемых — цементирующая основа системной органи­зации государства. Подчинение общей цели системы всех других целей: отдельных управляющих институтов на федеральном уровне, целей субъектов Федерации, корпоративных и частных целей — непременное условие действенности взаимосвязей соподчинения и координации между органами власти и управления различных уровней. Общая цель есть общегосударственная цель, отражаю­щая национально-государственные интересы. Признание первен­ства их среди особенных и частных, в том числе личных, — стержневая установка организации государственного управления как системы. Интересы и цели части не могут быть выше интере­сов и целей целого. Это положение отнюдь не противоречит демократическому постулату о человеке как высшей цели государ­ства, ибо для последнего интересы человека могут быть осуще­ствлены только в рамках реализации интересов общегосударствен­ных, поскольку они составляют их часть.

Отсутствие естественного для системной организации управле­ния единства интересов и целей управляющих и управляемых не позволяет создать единую общегосударственную систему власти и управления. Конституционно установленный принцип организа­ции функциональных взаимосвязей на основе разграничения пред­метов ведения и полномочий пока фактически не всегда и не повсеместно реализуется. И это не вся проблема. Думается, что несмотря на свой правовой потенциал, он недостаточен для обес­печения желаемой целостной системы управления. Поиск вари­антов системосозидательного характера — структур, функций, взаимосвязей между управляющими организациями и властными институтами — продолжается.

Важную роль в этом отношении сыграли изменения, внесен­ные в 2000—2003 гг. в Федеральный закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», реформа Совета Федерации, осуществленная в соот­ветствии с Федеральным законом «О порядке формирования Со­вета Федерального Собрания Российской Федерации» (2000 г.), Федеральные законы «О системе государственной службы Россий­ской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), новая редакция Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» (2003 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., а также ряд других федеральных законов.

В рамках достраивания общегосударственной системы управ­ления, усиления ее системного характера и повышения эффек­тивности политическим руководством страны разработаны и реа­лизуются административная реформа, реформы государственной службы, местного самоуправления, народного образования, воен­ная и судебная реформы, ряд других крупных преобразований.

Еще в 1998 г. Президентом России в его Послании Федераль­ному Собранию Российской Федерации была поставлена задача осуществить административную реформу. При установленном но вом механизме власти, говорилось в Послании, сохранились мно­гие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это прояв­ляется в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строитель­ства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти». Мы рассматриваем в данном случае эту про­грамму в качестве примера системообразующей деятельности ру­ководства государства. ^

«Стержнем» программы является концепция административ­ной реформы по преобразованию системы исполнительной влас­ти. Она включает обоснование необходимости реформы, т.е. со­здания нужной для государства «системы исполнительной влас­ти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса». Прежде всего требуется разграничение собственно уп­равления и функции оказания государственных услуг», чем дол­жны заниматься не органы власти, а государственные учрежде­ния, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое ме­роприятие — уточнить классификацию и сделать стабильной струк-^ТУРУ органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допус­кать произвольные реорганизации государственных органов. Сле­дующий шаг на пути формирования планируемой системы: огра­ничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это: министерство (опорный элемент), федеральная служба (управление), федеральный надзор. «Другими словами, речь идет о создании правительства, функционирующего как кабинет ми­нистров. Федеральная служба (управление) должно быть само­стоятельным органом исполнительной власти, выполняющим не­посредственно специализированные функции, в том числе приме­нение мер государственного принуждения. Из других мероприя­тий отметим необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означает установление и безус­ловное соблюдение рамок компетенции и предполагает ответствен­ность за решения и действия. Компетенция — это не только пол­номочия, которыми наделен орган власти или должностное лицо, но и обязанность их применять при выполнении своих функцио­нальных задач. Административная реформа должна сопровож­даться изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Реформа включает формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государствен­ного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003— 2004 годах», в Посланиях Президента РФ Федеральному Собра­нию в 2002—2004 гг. и ряде других документов.

Результатом административной реформы должно стать госу­дарство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эф­фективным, компактным и работающим.

Необходимо осуществить следующее.

Во-первых — модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей цент­рализованного народного хозяйства. Направляют усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - пред­приятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Прямая обязанность государства — создать условия для разви­тия экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эф­фективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рацио­нально устроена, а госаппарат должен стать работающим инст­рументом реализации экономической политики.

Во-вторых, госаппарату нужна эффективная и четкая техно­логия разработки, принятия и исполнения решений.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить за государственными орга­нами только необходимые.

Конечно, ревизия функций государства — задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным «переливом» чиновни­ков из одной структуры в другую. Но в стране уже три года идет речь о сокращении избыточных функций госаппарата, ведомства «цепляются» за эти функции.

Придавая этим проблемам исключительно важное значение, Президент РФ В.В. Путин в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определил на этот период ее следующие при­оритетные направления:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе пре­кращение избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федераль­ных органов исполнительной власти;

• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, уп­равления государственным имуществом и предоставления госу­дарственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, оптимиза­ция деятельности территориальных органов федеральных орга­нов исполнительной власти.

Значительным шагом на пути реализации административ­ной реформы в России и перехода к заложенной еще в концеп­ции 1997-1998 гг. трехзвенной структуры федеральных орга­нов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах, явилось реформирование федеральных министерств, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [15].

Согласно Указу в систему федеральных органов исполнитель­ной власти входят федеральные министерства, федеральные служ­бы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов, актов Президента Российской Фе­дерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере де­ятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными консти­туционными законами, федеральными законами, актами Прези­дента Российской Федерации и Правительства Российской Феде­рации. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме слу­чаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выпол­няя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном Указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обо­роны, государственной безопасности, защиты и охраны государ­ственной границы Российской Федерации, борьбы с преступнос­тью, общественной безопасности. Федеральная служба в преде­лах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, нормативных право­вых актов федерального министерства, осуществляющего коор­динацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим в установленной сфере дея­тельности функции по оказанию государственных услуг, по уп­равлению государственным имуществом и правоприменительные

функции, за исключением функций по контролю и надзору. Фе­деральное агентство в пределах своей компетенции издает инди­видуальные правовые акты на основании и во исполнение Кон­ституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего ко­ординацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в уста­новленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и нахо­дящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а так­же порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Федеральная служба и федеральное агентство могут быть под­ведомственными Президенту Российской Федерации.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Прези­дента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руковод­ство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Феде­рации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Рос­сийской Федерации.

При этом для целей настоящего Указа:

а) под функциями по принятию нормативных правовых ак­тов понимается издание на основании и во исполнение Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов обязательных для исполнения орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнени­ем органами государственной власти, органами местного самоуп­равления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными за­ конами и другими нормативными правовыми актами общеобяза­тельных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицен­зий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда­ний индивидуальных правовых актов;

в) под правоприменительными функциями понимается изда­ние индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имущество понимается осуществление полномочий собственника в от­ношении федерального имущества, в том числе переданного феде­ральным государственным унитарным предприятиям, федераль­ным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) подфункциями по оказанию государственных услуг пони­ мается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значи­мость и оказываемых на установленных федеральным законода­тельством условиях неопределенному кругу лиц.

Такое не вполне традиционное для науки управления понима­ние категории «функции» позволяет, однако, четко разграни­чить, чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем ведомства.

В ходе реализации Указа Президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполни­тельной власти, в 2004 г. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 15, были преобразо­ваны или переименованы, прекратив функционирование в пре жнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, 5 иных федеральных органов исполнительной ветви власти, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров. Однако число феде­ральных служб увеличилось с 13 до 34, федеральных агентств — с 8 до 28, а общее количество федеральных органов исполни­тельной власти увеличилось с 59 до 76. Да и сокращение чис­ленности вице-премьеров произошло по сути дела номинально — ими фактически стали все 17 министров, возглавивших «супер­ведомства» и курирующих подконтрольные им агентства и служ­бы, наделенных полномочиями более весомыми, чем прежние вице-премьеры.

Конечно, новая система и структура федеральных органов ис­полнительной власти еще будет совершенствоваться и дополняться адекватными изменениями на уровне субъектов РФ. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей администра­тивной реформы — дебюрократизации и уменьшения чиновничь­его давления на бизнес в регионах, повышения значимости само­регулируемых организаций, изменения идеологии государствен­ного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в кон­цепции административной реформы. Речь не идет о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования. По­требуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяю­щих внедрить новые принципы, методы, структуры без наруше­ния управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии энтропии и наимень­шего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководство­вались правящие круги России. При разрушении советской сис­темы государственного управления они зачастую исходили ис­ключительно из политических и идеологических соображений.

Итак, практическая реализация системного подхода в госу­дарственном управлении (системосозидательная деятельность) оз­начает:

— достижение общности целей управляющего субъекта и уп­равляемого объекта (общества, его групп и слоев);

— подчинение общей цели системы всех других целей, а так­ же согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и коор­динации;

— признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы — стержневая установка организации государственного управления как целост­ной системы;

— создание систем управления отдельными ветвями государ­ственной власти и управления (подсистем);

— системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления в целом выступает политическая стратегия центрального руководства, а по отношению к отдель­ным подсистемам — отдельные виды политики: принцип приори­тета политики в государственном управлении — база создания системы, регулирующий и направляющий фактор ее адаптации и развития (модернизации).

Нередко принцип системного подхода отождествляют с комп­лексным подходом в управлении. В действительности последний представляет собою лишь грань, хотя и существенную, принципа системности. Не всякий комплекс объектов и процессов управле­ния является системой.

В демократическом государстве система управления, естествен­но, должна быть адекватна ему. Проблема, неизбежно возникаю­щая при построении такой системы, — сочетание демократии с централизмом. Каков должен быть централизм? Конечно же, не олигархическим и не бюрократическим. Делегирование власти толь­ко «наверх», концентрация ее в одном центральном органе и, тем более, в одном лице или узкой группе лиц завершается утвержде­нием режима авторитаризма. Подобную тенденцию блокирует де­легирование определенных властных полномочий «вниз». Объем их, однако, не может превышать тот уровень, за которым регио­нальные и местные органы превращаются в самодостаточные, не­зависимые от центра, и система распадается. Ни бывшей совет­ской системой, ни современной российской эта проблема не реше­на. Российскому политическому режиму предстоят еще поиски пу­тей оптимального сочетания централизма с демократией в госу­дарственном управлении, расширения самостоятельности субъек­тов Федерации с преодолением тенденции к конфедеративности..

Необходимо усиление внимания к реализации одного из основ­ных организационных принципов государственного управления: централизма на демократической основе. Ранее было установле­но, что централизация и децентрализация государственной влас­ти и управления объективно закономерны. Они могут осуществ­ляться как на демократической, так и на авторитарной основе. Несмотря на то, что децентрализация — необходимая предпо­сылка демократии, тем не менее эти явления не тождественные. На базе децентрализации государственной власти может зародиться и получить развитие корпоративный авторитаризм. Подобие та­кого феномена наблюдается в некоторых регионах нашей страны, где главы администраций сосредоточили в своих руках все пол­номочия власти в регионе, что, конечно, не стимулирует разви­тие демократии.

Демократия также закономерна. Она, как уже говорилось, принцип государственного управления, в определенном аспекте противоположный централизму. Централизм — воплощение един­ства государства, его общих интересов и целей; без него не может быть целостной системы государственного управления. Однако централизм несет в себе тенденцию чрезмерной концентрации вла­стных полномочий и сосредоточения управления в одном высшем органе. Демократия же, выражая противоречивые группы инте­ресов, стимулирует центробежные силы, многополюсность субъек­тов управления, не вписывающиеся в единую иерархическую сис­тему. Противоположность преодолевается ограничением центра­лизма, комплексом организационно-политических и правовых механизмов системы управления, с одной стороны, и включением демократии в пирамиду государственной власти, с другой. В обо­их случаях речь идет прежде всего о механизме делегирования властных и управленческих полномочий на основе разделения центров власти и принятия решений, а также — разграничения предметов ведения и полномочий между общегосударственным Центром и субъектами регионального уровня. Делегирование — основной аспект демократического принципа представительства, определяющего механизм формирования органов власти и управ­ления на высшем и последующих уровнях. Суть его в том, что интересы и воля народа как источника государственной власти агрегируются и артикулируются представляющими его институ­тами, создаваемыми на основе всеобщих выборов и осуществляю­щими власть и управление общественными делами под свою от­ветственность.

Содержание принципа централизма на демократической осно­ве включает комплекс требований, предъявляемых к деятельно­сти управляющей системы и к поведению управляемых:

— концентрация власти и управленческих полномочий, деле­гированных обществом, центральным государственным органом, в пределах функций, масштабов предметов ведения, содержания общегосударственных интересов и целей, объема решаемых за­дач. Ответственность перед обществом, перед государством, деле­гировавшими этим органам свою волю и властные полномочия, в рамках законом установленной компетенции;

— децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляю­щими предметы ведения органов регионального и местного уров­ней системы. Самостоятельность этих органов в пределах собствен­ной компетенции, ответственность за принимаемые решения и дей­ствия перед сообществами, которые они представляют, и перед Центром — за исполнение общегосударственной политики;

— формирование и деятельность территориальных межрегио­нальных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов комплексные проблемы, затрагивающие интересы соот­ветствующих сообществ;

— отлаженность взаимоотношений между общегосударствен­ным, региональным субъектами и местным самоуправлением, ха­рактеризуемая:

а) подчинением субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;

б) согласованием действий по вопросам, относящимся к пред­метам общего ведения;

в) самостоятельностью регионального субъекта и местных органов в управлении соответствующими сообществами в рамках утвержденной законом их компетенции и вытекающей отсюда от­ ветственностью перед государством.

Указанная иерархическая структура взаимосвязей субъектов управления обеспечивается: соответствующим распределением материальных ресурсов; политическими средствами; админист­ративным воздействием. Приоритет принадлежит правовому фак­тору: контролю представительных, законодательных органов вла­сти за деятельностью органов исполнительной власти. Управля­ющий центр должен быть властным авторитетным органом, не только имеющим широкие полномочия, но и пользующимся все­общим доверием. Практическая реализация принципа центра­лизма на основе демократии измеряется единством действий уп­равляющих субъектов всех уровней системы по осуществлению общих функций, целей и задач, а также достигнутым на данный момент уровнем самостоятельности и активности региональных и местных органов управления; степенью участия граждан как в реализации государственной политики, так и в решении регио­нальных и местных проблем. Смысл данного принципа — в орга­низации такого состояния управленческих отношений, при кото­ром были бы реальными и устойчивыми встречные, но взаимодо­полняющие вертикали власти и управления: снизу вверх и сверху вниз, скрепляющие систему государственного управления как еди­ное целое и вместе с тем включающие в нее горизонтальные взаи­мосвязи равноправных субъектов Федерации в виде целевых объе­динений.

В реализации принципа централизма на демократической ос­нове как одного из важнейших для совершенствования государ­ственного управления в последние годы в России достигнуты оп­ределенные положительные сдвиги.

Государству удалось, наконец, как отмечается в Послании Пре­зидента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 2003 г. [16], юридически и фактически восстановить единство страны, укре­пить государственную власть, приблизить федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового простран­ства стало возможным вплотную заняться разграничением пол­номочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, фи­нансово обеспеченной власти на местах.

За последние годы стране удалось преодолеть абсолютно не­приемлемую ситуацию, при которой отдельные российские тер­ритории по сути дела находились вне пределов федеральной юрис­дикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов — как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну — стали сегодня нормой жизни для всех регионов Россий­ской Федерации.

Исключительно важную роль в этом отношении сыграли при­нятие и реализация Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», при­нятого Государственной Думой 4 июня 1999 г., а также работа по приведению конституций, уставов, законов и других норма­тивных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конститу­цией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Федерации, проделанная при активном участии аппаратов Полномочных представителей Пре­зидента Российской Федерации в Федеральных округах.

В итоге, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Пу­тина Федеральному Собранию РФ 2004 г., «...за четыре послед­них года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономи­чески стабильной страной. Страной независимой — и в финансо­вом отношении, и в международных делах» [16].

В деятельности государства, в частности Российского, опреде­ленную роль играет принцип единства отраслевого и территори­ального управления, представляющий конкретное требование реа­лизации централизма и демократии. В советской системе функцио­нировали два конкурирующих принципа: отраслевой и террито­риальный. Господствовал первый — отраслевой; территориаль­ный же в условиях жесткого централизма занимал второстепенное место. И только однажды (1958—1966 гг.) его сторонники времен­но одержали верх, что увенчалось созданием совнархозов — но­вых территориальных организаций по управлению хозяйством. Командно-административная система управления, однако, не сда­ла своих позиций, отраслевой принцип (управление через центра­лизованные отраслевые министерства) был восстановлен. Этот эпизод из истории советской системы государственного управления при­мечателен с двух точек зрения: он показывает, с одной стороны, косность гипертрофированного государственного централизма — антипода территориальной демократии, отвергшего вполне целе­сообразную в тех условиях форму организации управления эконо­микой; с другой — продемонстрировал наличие в системе возмож­ности демократически обсуждать назревшие проблемы, причем на всех уровнях партийно-государственной власти.

В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществле нием федеративной формы организации государства, но не исчер­пывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства от­раслевого и территориального управления. В официальных доку­ментах пока так вопрос не ставится. Он звучит лишь в выступле­ниях отдельных государственных деятелей.

Предполагается постепенно переходить от решения отрасле­вых задач к решению крупных инфраструктурных задач с помо­щью Федерального центра. Тогда укрепится экономический ске­лет единого государства. В эту работу нужно внести элемент пла­новости.

Отраслевые проблемы, разумеется, не могут быть исключены из поля зрения центральных органов управления, поскольку из от­дельных отраслей производства складывается экономика страны, равно как и из различных сфер социальной жизни — обществен­ная жизнь в целом. Например, Правительство РФ своим поста­новлением от 15 марта 1999 г. одобрило основные направления развития автомобильной промышленности России на период до 2005 г. и одновременно рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ «учитывать основные направления» при «фор­мировании программ развития региональных машиностроитель-, ных комплексов». Правительство, как это явствует из данного постановления, увязывает отраслевой подход в планировании раз­вития автомобильной промышленности с региональным.

Государственное управление на уровне Федерации и ее субъек­тов пока строится в основном по отраслевому принципу, что под­тверждается, в частности, структурой Правительства РФ. Наря­ду с министерствами общефедерального значения в Правитель­ство входят специализированные (отраслевые) министерства и ведомства. Например, министерства сельского хозяйства, топли­ва и энергетики, транспорта, Государственный комитет по рыбо­ловству и др. Короткий период функционировало Министерство региональной политики.

Структура целей системы государственного управления оста­нется, скорее всего, на многие годы такой же, какая она в насто­ящее время: общегосударственные, региональные (особенные), местные (частные). В этой структуре найдут свое место цели, связанные с потребностями и интересами групп населения, занятых в отдельных сферах и отраслях народного хозяйства и куль­турной жизни. А значит, необходимость сочетания (единства) отраслевого и территориального подходов в управлении не пере­станет быть актуальной задачей.

К числу организационных, системно-функциональных отно­сятся принципы принятия государственных решений. Они обу­словлены основными функциями управления и определяют со­держание и структуру процесса принятия решений. Данные прин­ципы выражают необходимость реализации функций в их един­стве и последовательности. В них также фиксируются конститу­ционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений. Назовем некоторые принципы: поэтапный процесс принятия решений; единство целей, направ­лений, задач, методов и средств управленческого действия; необ­ходимость соблюдения установленных норм и единых процедур принятия решений; сочетание коллективного обсуждения и при­нятия решений с единоличной ответственностью руководителя, и др. Конкретному анализу принципов принятия государственных решений посвящена следующая глава.

В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренные обще­системные принципы государственного управления характеризу­ют в основном систему, складывающуюся в современной России. Универсальных, одинаковых для всех стран и режимов систем управления не бывает. Некоторые общие принципы в каждой системе приобретают конкретное содержание и формы реализа­ции. Кроме того, каждая данная система вызывает к жизни прин­ципы, адекватные содержанию ее целей, характеру функций и социально-политическому типу правящего субъекта.

литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.
С. 187.

2. Эффективность государственного управления. С. 64.

3. Ельцин Б.Н. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту по­
литических и экономических свобод // Парламентская газета.
1999. 31 марта.

4. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со­
бранию Российской Федерации «России надо быть сильной и кон­
курентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.

5. Там же.

6. Российская газета. 2003. 17 мая.

7. Российская газета 2004. 27 мая.

8. Мысин Н. Теория социального управления. С. 336.

9. Ключевский В.О. Соч. в 9 т. - М., 1989. Т. V. С. 281.

 

10. Бэкон Ф. Соч. в 2 т. М., 1972. Т. 2. С. 361.

11. Пугачев В.П. Российское государство: попытка политоло­
гического анализа // Власть. 1997. № 12. С. 13-15.

12. Матузов Н., Малько А. Указ. соч. С. 103—104.

13. Современное управление: Энциклопедический словарь.
Т. 1. - М., 1997. С. 70, 71.

14. Шварценберг Р.-ЛС. Политическая социология. - М., 1992.
Ч. 1. С. 110-111.

 

15. Указ Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г.
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни­
тельной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.

16. Послание Президента Российской Федерации Владимира
Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003.
17 мая; Российская газета. 2004. 27 мая.