ж) разрешение определенных действий (например, вы-
дача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);
з) регистрация определенных действий;
и) установление стандартов, квот и т.п.;
к) ограничение определенных действий;
л) проведение контроля и надзора;
м) осуществление внесудебной юрисдикции;
н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;
о) применение мер. административного принуждения;
п) материальное и моральное поощрение;
р) применение материальных санкций;
с) оформление государственных заказов;
т) распоряжение объектами государственной собственности;
у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов, и должностных лиц;
ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.
Виды методов управленческой деятельности можно
классифицировать и по иным признакам.
Так, по форме выражения административные методы
подразделяются на административно-правовые и административно-организационные.
По юридическим свойствам административные методы
управления могут быть нормативными и индивидуальными.
К первым относятся правовые акты, содержащие нормы,
которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых; ко вторым - индивидуальные предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным
исполнителям.
По способу воздействия на поведение субъектов управления административные методы подразделяются на:
• обязывающие к совершению определенных действий;
• уполномочивающие совершать определенные действия;
• поощряющие совершение социально-полезных действий;
• запрещающие совершение тех или иных действий.
По форме предписания административные методы можно подразделить на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган поручает ниже-
стоящему органу выполнение несвойственных ему функций)
и рекомендательные.
Методы деятельности органов публичной администрации
могут быть оценены по причинам, вызвавшим их использование. Согласно этому можно выделить методы: позитивно-
го характера (вызванного исполнительно-организующей природой органов публичной администрации) и диспозитивного
характера (связанного, как правило, с нарушением нормы
права и ориентированного на ее восстановление).
В первом случае это могут быть названные выше
Ю.М. Козловым методы: утверждение конкретных (адресных) заданий; назначение или освобождение от должности;
регистрация определенных действий; установление стандартов, квот и т.п. Во втором - применение мер административного принуждения; приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и
должностных лиц; запрещение определенных действий.
В современных условиях формирования демократии и
цивилизованных рыночных отношений используются раз-
личные методы управленческой деятельности, в том числе
и названные вышеуказанными авторами, однако все более
приоритетным становится косвенное воздействие органов
публичной администрации на подведомственные им объекты с учетом их интересов. Среди них преобладают экономические методы, связанные с использованием таких рычагов
воздействия, как государственный заказ, цена, льготный
кредит и др.
5. Убеждение как метод деятельности
органов публичной
администрации
В методах правового воздействия органов публичной
администрации важная роль отводится убеждению.
В научной и учебной правовой литературе распространено такое определение понятия «убеждение» в сфере административно-правового регулирования: это метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных и разъяснительных мероприятий, повышающих сознательность,
организованность, добросовестное соблюдение гражданами
правовых норм. Цель убеждения как особого средства воспитания состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение правовых требований рабочими и служащими, всеми трудящимися в силу личного признания правоты этих требований. Убеждение позволяет совместить требования закона, властные предписания компетентных органов с внутренней убежденностью работника, достичь единства интересов человека и общества, совпадения воли народа, воплощённой в законе, с индиви-
дуальной волей. Убежденность человека должна быть ре-
зультатом его размышления и принятия решений[5].
Изучение научной литературы позволяет также сделать
выводы, что убеждение есть обоснованное внедрение в со-
знание личности логики необходимых действий и поведе-
ния. Посредством убеждения достигается перестройка со-
держания сознания, мотивов поведения, формируются
желания и устремления, изменяющие поведение личности
в требуемом направлении. Убеждение в необходимости пра-
вомерного поведения с психологической точки зрения осно-
вано на трех важнейших условиях: новизне информации;
на доказательности используемых аргументов; экспрессив-
ности в общении.
С позиции социальной психологии убеждение - это твер-
дая уверенность в истинности идеи, укоренившиеся мораль-
ные представления, знания и ценности позиции, образующие
мотивационную сферу поведения личности. Убеждения осно-
ваны на признании личностью своих знаний и принятых его
социальных ценностей истинными, соотнесенными с базовы-
ми потребностями, с ее индивидуальным и социальным опы-
том. Формирование убеждения связано со становлением жиз-
ненных позиций личности, с ее социальной категоризацией[6].
Убеждения, используемые органами публичной админи-
страции, имеют целью формирование социально необходи-
мой внутренней позиции субъекта, обусловливающей его
правомерное поведение. Эти убеждения используются сис-
тематически, можно сказать, постоянно и в отношении всех
граждан; они обеспечивают добровольное выполнение норм,
команд, а в конечном счете — воспитывают привычку к
законопослушанию; выражают управляющее (упорядочива-
ющее) воздействие органов публичной администрации на
соответствующие объекты; они органически связаны с це-
левым назначением этого вида государственной деятельнос-
ти как особого варианта практической реализации единой
государственной власти; используются органами публичной
администрации в качестве средства реализации закреплен-
ной за ними компетенции-.
Убеждение как способ укрепления правопорядка и за-
конности включает совокупность политических, воспита-
тельных, идеологических, социально-психологических и
других факторов, составляющих организационную систему
средств и форм воздействия на сознание личности в целях
обеспечения ее социально полезного поведения.
Убеждение выражается в различных формах идеологичес-
кого воздействия, к которым относятся: идейно-политичес-
кая и пропагандистская деятельность; агитационно-массовая
и культурно-массовая работа; повышение политической и
правовой культуры; разъяснение политики государства, дей-
ствующего законодательства; нравственное и правовое вос-
питание; индивидуальная массовая работа; распространение
передового опыта; совершенствование профессионального ма-
стерства, критико-негативных социальных явлений; совер-
шенствование форм и методов управления; личный пример
руководителя.
Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРИНУЖДЕНИЕ
1. Понятие и общая характеристика
административно-правового принуждения
История развития действующего сегодня института ад-
министративно-правового принуждения насчитывает более
ста лет. Одним из разработчиков теории административно-
правового принуждения можно считать ординарного про-
фессора кафедры государственного и административного
права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), в
дальнейшем профессора Московского университета И.Т. Та-
расова[7]. Известными учеными-правоведами того времени в
этой сфере были также и А.И Елистратов, В.В. Ивановс-
кий[8], И.Е. Андреевский[9].
Небезынтересным в связи с этим представляется и опре-
деление содержания административного принуждения в до-
революционном административном праве России. «Требо-
вания администрации, не выполняемые гражданами
добровольно, подлежат принудительному осуществлению.
Возможность для администрации прибегать к принудитель-
ным мерам по собственному почину, без предварительного
судебного постановления, устанавливающего закономер-
ность данного требования, называется административным
принуждением. В праве административного принуждения
правящая власть получает, таким образом, особую приви-
легию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия
является главною составною частью административной
прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые созда-
ют для правящих господствующее, привилегированное по-
ложение при осуществлении ими служебных прав». И далее
отмечается, что «административное принуждение, допуска-
емое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с
последовательным осуществлением правового начала в от-
ношениях между должностными лицами и гражданами.
Судебная проверка основательности административного
акта, следующая после применения принуждения, в значи-
тельной мере утрачивает свое гарантирующее значение. От-
мена судом неправомерного акта, приведенного админист-
рацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного
человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдик-
ция, образующая вместе с нормативными и административ-
ными актами необходимое условие для господства права,
должна, по общему правилу, предшествовать принуждению,
а не следовать за ним». Таким образом, ключевыми поло-
жениями в содержании понятия административное принуж-
дение того времени являлись: а) использование мер адми-
нистративного принуждения следует в случае отказа от
добровольного выполнения установленных законом норм и
правил; б) эти меры принимаются органами государствен-
ной администрации; в) они носят нормативный характер и
их применению предшествует установленная законом юрис-
дикционная процедура.
| 1 Елистратов, А.И. Основы начала административного права / А.И. Елистратов. М., 1917. С. 167 |
По сути, те же положения присутствуют и в высказыва-
ниях современных учёных-правоведов. Об этом можно су-
дить исходя, например, из понятия административного
принуждения, предложенного Д.Н. Бахрахом. Согласно ему
административно-правовое принуждение — это особый вид
государственного принуждения, состоящий в применении
субъектами функциональной исполнительной власти, уста-
новленных нормами административного права принудитель-
ных мер в связи с неправомерными действиями[10]. Анало-
гичного мнения придерживаются и Л.Л. Попов[11], Д.М. Ов-
сянко[12], А.И. Каплунов[13], М.И. Жумагулов[14], Д.А. Гаври-
ленко, В.И. Шабайлов и др.
Указывая на наличие общих, наиболее распространен-
ных характеристик «административного принуждения», не-
обходимо все же помнить и о проблемах терминологического
характера. К одной из них относятся различия в содержа-
нии предлагаемых учеными-правоведами понятий. В одних
случаях административное принуждение рассматривается
как метод государственного воздействия, обеспечивающий
выполнение определенных действий либо воздержание от их
совершения. В других - административно-правовое принуж-
дение - это применение компетентными субъектами испол-
нительной власти установленных нормами административ-
ного права принудительных мер в целях обеспечения
общественной безопасности, прекращения правонарушений
и наказания нарушителей. В отдельных случаях под при-
нуждением понимается психическое либо физическое воздей-
ствие на сознание и поведение субъекта, чтобы понудить его
путем угрозы применения предусмотренных законом санк-
ций к должному поведению, либо само применение мер ад-
министративно-правового воздействия.
Многочисленные термины, означающие административ-
но-правовое принуждение («административно-принудитель-
ные средства», «административно-принудительные меры»,
«меры принудительного обеспечения должного поведения»,
«принудительные правоохранительные средства воздей-
ствия»), нередко употребляются авторами как синонимы.
Административно-правовому принуждению как одному
из видов государственно-правового присущи все признаки
последнего (оно осуществляется от имени государства, при-
звано обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рам-
ках охранительных правоотношений). В то же время ряд
особенностей предопределяет его качественное своеобразие.
Административно-правовое принуждение является осо-
бым видом государственного принуждения предназначен-
ным для охраны общественных отношений, складывающих-
ся преимущественно в сфере государственного управления.
Оно используются в процессе реализации исполнительной
власти органами публичной администрации и ее должност-
ными лицами. Всем мерам административного воздействия
присущ властно-принудительный характер.
Внешние формы проявления административно-правово-
го принуждения весьма различны. Данное обстоятельство
обусловливается громадным разнообразием обеспечиваемых
с их помощью общественных отношений, содержанием ком-
петенции органов и должностных лиц, которые наделены
правом использования этих мер, и рядом других обстоя-
тельств. Личные ограничения могут выражаться, напри-
мер, в административном аресте за мелкое хулиганство,
задержании и доставлении нарушителя в милицию. К орга-
низационным ограничениям относятся, например, закры-
тие предприятий общественного питания из-за их антиса-
нитарного состояния. К имущественным ограничениям
относятся штраф, конфискация, реквизиция.
Административно-правовое принуждение должно побу-
дить лицо к исполнению юридических обязанностей и зап-
ретов. Таким образом, объектом принудительного воздей-
ствия, в конечном счете, оказывается не личность, а ее
поведение.
Система мер административно-правового принуждения ус-
танавливается только правовыми актами. Применение этих
мер допускается лишь на основе законов и других норматив-
ных предписаний и только в пределах и формах, предусмот-
ренных нормами права. В противном случае административ-
ное принуждение принимает обличив административного
произвола. Следовательно, административное принуждение
является правовым принуждением, направленным на реали-
зацию правовых актов, регулирующих общественные отно-
шения в сфере государственного управления.
Меры административно-правового принуждения приме-
няются лишь уполномоченными на то органами и должно-
стными лицами. Как правило, к ним относятся органы пуб-
личной администрации и их должностные лица,
уполномоченные на осуществление правоохранительных
функций (например, органы внутренних дел, надзорные,
контрольные органы и др.).
Особенность административно-правовых отношений
объективно определяет необходимость самостоятельной и
быстрой реакции соответствующих должностных лиц на
правонарушения, оперативного использования ими дозво-
ленных правом мер. В этой связи очевидной становится
особенность административного принуждения, которое дол-
жно применяться незамедлительно, чтобы предупредить,
пресечь противоправное посягательство, безотлагательно
устанавливать характер правонарушения. Именно в этом и
состоит эффект административного принуждения.
Использование мер административно-правового принуж-
дения возможно без предварительной судебной оценки, оп-
ределяющей законность управленческого решения. Адми-
нистративно-правовое принуждение может применяться
соответствующими органами и должностными лицами в
процессе реализации их компетенции без обращения в суд.
Однако правом административной юрисдикции наделены
суды и единолично судьи, которые рассматривают значи-
тельную категорию дел об административных правонару-
шениях и применяют к виновным меры административного
наказания (административные взыскания, например, за
мелкое хулиганство).
Административно-правовое принуждение осуществляется
в рамках особых охранительных правоотношений, складыва-
ющихся в сфере государственного управления и направлен-
ных на защиту общественного порядка и общественной безо-
пасности. Его характеризует и то обстоятельство, что
компетентный государственный орган и лица, к которым оно
применяется, не связаны отношениями организационного со-
подчинения в отличие от дисциплинарного принуждения, ре-
ализуемого в рамках государственно-служебных отношений.
Здесь находит свое объяснение то обстоятельство, что адми-
нистративно-правовое принуждение может использоваться
широкому кругу субъектов административного права.
Административно-правовое принуждение опосредуется регламентированным процессуальным порядком реализации его мер, причем процессуальный порядок их применения по
сравнению с процессуальным регламентом уголовного и
гражданского судопроизводства элементарен, прост, эконо-
мичен, избавлен от громоздкой бюрократической процедуры.
Меры административно-правового принуждения приме-
няются не только к физическим лицам (гражданам Респуб-
лики Беларусь, иностранным гражданам и лицам без граж-
данства), но и к юридическим лицам. Применением мер
административно-правового принуждения создается особый
юридический правоохранительный режим, для которого
характерно неравенство органа исполнительной власти или
должностного лица, применяющего меру административно-
правового принуждения, и физического или юридического
лица, к которому данные меры применяются.
Применение административно-правового принуждения
способствует профилактике правонарушений. Прежде всего,
это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государ-
ственные инспекции и другие субъекты исполнительной влас-
ти осуществляют систематический контроль за соблюдением
соответствующих правил и могут своевременно реагировать
на их нарушение. Административно-правовое принуждение
включает большое количество средств пресечения (задержа-
ние граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.),
использование которых прекращает антиобщественные дей-
ствия, предотвращает наступление общественно вредных по-
следствий. Во многих случаях административно-принудитель-
ные средства применяются к людям, которые впервые
случайно совершили правонарушение. Поэтому нередко они"
оказывают большое воспитательное воздействие, являются
важным звеном в системе профилактики преступлений. Прак-
тика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность
за мелкие нарушения (пьянство, мелкие хищения и т.д.),
непринятие мер административно-правового принуждения
К виновным увеличивает вероятность совершения новых
правонарушений и даже преступлений.
Важнейшим признаком административно-правового при-
нуждения является специфическая юридическая природа
оснований для его применения. Основанием для админист-
ративно-правового принуждения являются, как правило,
административные проступки. Однако применение мер ад-
министративного принуждения может быть вызвано и дру-
гими причинами, в частности: экстремальными социальны-
ми условиями, предусмотренными правовыми нормами,
например эпидемиями, стихийными бедствиями и другими
чрезвычайными обстоятельствами, при которых меры ад-
министративно-правового принуждения используются в це-
лях предупреждения возникновения опасных для населе-
ния последствий, их локализации; преступлениями любой
степени общественной опасности; объективно противоправ-
ными деяниями.
Итак, под административно-правовым принуждением
понимается система установленных законом мер и меха-
низм воздействия соответствующих органов государства и
должностных лиц на сознание и волю граждан для обеспе-
чения общественного порядка и безопасности.
2. Виды мер административного
принуждения
Административно-правовое принуждение включает раз-
личные по характеру и назначению принудительные меры,
которые можно объединить в группы, исходя из их конк-
ретных целей. Классификация мер административного при-
нуждения имеет не только важное теоретическое, но и
практическое значение, так как позволяет определить мес-
то каждой меры в системе административно-принудитель-
ных средств воздействия и, следовательно, установить ос-
нования и порядок ее применения.
Изучение юридической литературы показывает, что до
50-х гг. XX в. в юридической литературе господствовала
двучленная классификация. Все меры административно-
правового принуждения сводились к двум группам: адми-
нистративные взыскания и иные меры административного
принуждения, которые, будучи по своей сути принудитель-
ными, лишены характера наказания. В 1956 г. М.И. Ероп-
кин обосновал трехчленную классификацию мер админист-
ративного принуждения, которой долгое время придер-
живалось большинство ученых-административистов. По
этой классификации меры административно-правового при-
нуждения подразделяются на три группы: административ-
но-предупредительные; меры административного пресече-
ния; административные взыскания (административная
ответственность)[15]. Основу этой классификации составляют
цели и способы обеспечения правопорядка. Аналогичного
мнения придерживался и Ю.М. Козлов[16]. По сути, приори-
тетной эта классификация остается и сегодня[17]. Однако име-
ются и иные точки зрения. Так, Д.Н. Бахрах выделяет в
административно-правовом принуждении административно-
восстановительные меры и меры административного пресе-
чения. К восстановительным мерам он относит: изъятие
работниками милиции огнестрельного оружия и боеприпа-
сов к нему, хранящихся без соответствующего разрешения
у отдельных граждан; снос самовольно возведенных строе-
ний и сооружений; административное выселение из само-
вольно занятых жилых помещений; изъятие у организаций
незаконно полученного дохода, взыскание недоимки, пени.
К мерам же пресечения он относит: превентивное задержа-
ние; принудительное лечение; административный надзор за
лицами, прибывшими из мест лишения свободы; предписа-
ние (предостережение), запрещение эксплуатации; приоста-
новление работ и т.д. Есть и правоведы, которые обосновы-
вают выделение в качестве самостоятельного вида
административного принуждения меры административно-
процессуального обеспечения[18]. СВ. Евдокимов выделяет та-
кую правовую форму государственного принуждения, как
правовосстановление, основным назначением которой, по его
мнению, является восстановление нормальных связей и от-
ношений восстановление нарушенного субъективного права[19].
Используемые сегодня органами публичной админист-
рации меры административного принуждения различаются
в зависимости от выполняемых ими задач. Но несмотря на
это, их, по нашему мнению, можно также объединить в
три группы: меры административно-предупредительные;
меры административного пресечения; административная
ответственность.
3. Административно-предупредительные
меры
Административно-предупредительные меры применяют-
ся во избежание возможных правонарушений либо в целях
обеспечения общественного порядка и общественной безо-
пасности в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций,
вызванных стихийными бедствиями природного характера
(наводнения, ураганы, землетрясения и т.п.), техногенны-
ми авариями, эпидемиями, эпизоотиями и др.
Принудительный характер административно-предупре-
дительных мер проявляется в том, что они применяются
полномочными органами, их должностными лицами без со-
гласия второй стороны, которая в силу административно-
правовых норм обязана либо выполнять предписанные дей-
ствия, либо воздержаться от каких-либо действий.
Основу системы субъектов, имеющих право применять
административно-предупредительные меры, составляют ад-
министративно-надзорные органы и их представители (орга-
ны милиции, санитарного надзора, энергонадзора и др.).
Названные признаки мер административного предупреж-
дения позволяют сформулировать их общее определение.
Итак, к мерам административного предупреждения относят-
ся определенные способы и средства, применяемые полно-
мочными органами государства в целях предупреждения и
недопущения нарушения установленных норм и правил, а
также действий, представляющих общественную и личную
опасность граждан в условиях чрезвычайных ситуаций.
Как показывает практика, административно-предупре-
дительные меры весьма многообразны. Наиболее распрост-
раненными из них являются:
• введение карантина, т.е. специального режима въез-
да и выезда в местности, пораженные эпидемией или
эпизоотией;
• таможенный досмотр, т.е. проверка грузов при пере-
возе их через государственную границу в целях пре-
дупреждения контрабанды;
• закрытие участков государственной границы, участ-
ков дороги или улицы в случае аварии, чрезвычайно-
го происшествия, проведения массовых мероприятий;
• досмотр транспортных средств;
• принудительное медицинское освидетельствование
физического состояния лиц, санитарного состояния
предприятий торговли и общественного питания;
• принудительное выселение из домов, находящихся в
аварийном состоянии; реквизиция имущества, т.е.
временное возмездное изъятие, например, личного
транспорта по государственной необходимости при
наступлении стихийных бедствий;
• досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пас-
сажиров гражданских воздушных судов в целях обес-
печения безопасности полетов, охраны жизни и здо-
ровья пассажиров и членов экипажа этих судов;
• пожарный надзор;
• регистрация оружия, транспортных средств и др.;
• проверка документов, удостоверяющих личность;
• досмотр вещей и личный досмотр граждан, подозре-
ваемых в совершении преступления или администра-
тивного правонарушения и др.
4. Виды мер административного
пресечения
Основу принудительной деятельности ряда органов пуб-
личной администрации составляют меры пресечения. Воз-
можность их применения является одной из особенностей
деятельности этих органов, для чего используется их кад-
ровый, материальный, информационный потенциал. Итак,
органам милиции использование средств пресечения позво-
ляет не только предупредить, но и предотвратить наруше-
ния правопорядка, а в необходимых случаях и привлечь
виновного к ответственности.
Как разновидность административно-правового принуж-
дения меры административного пресечения, применяемые
компетентными органами публичной администраций и их
должностными лицами, обладают всеми его признаками,
но им свойственны и свои специфические признаки. Осо-
бенность их проявляется в целевом назначении и в самой
сущности мер.
Основной целью пресечения является прекращение про-
тивоправных деяний и недопущение новых. Оно должно
быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в усло-
виях дефицита информации об обстановке, характере про-
тивоправного деяния.
Основанием пресечения является правонарушение, ви-
новное противоправное действие. Меры пресечения могут
использоваться и в связи с преступлениями, это касается,
например, применения органами милиции огнестрельного
оружия, специальных средств, наручников. Масштаб осно-
ваний для применения мер пресечения более широк, чем у
административной ответственности. Использование мер ад-
министративного пресечения вызывается ситуацией, в ко-
торой противоправное поведение наличествует и проявляет
себя открыто. В отличие от административно-предупреди-
тельных мер, которые направлены на предупреждение пра-
вонарушения, например надзора за отдельными категория-
ми ранее судимых лиц, меры административного пресечения
прекращают конкретно наступившие действия как явления
материального мира.
Меры административного пресечения могут применять-
ся и к лицам, не достигшим шестнадцатилетнего возраста,
и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом
(депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, к
работникам МВД при совершении ими нарушений, за кото-
рые они могут нести дисциплинарную ответственность.
Меры пресечения используются как в интересах обще-
ства, государства, так и в интересах самого правонаруши-
теля. Например, помещение правонарушителя, находивше-
гося в общественном месте в сильной степени опьянения, в
медицинский вытрезвитель, который предохраняет его от
возможного ограбления, а иногда (например, при низкой
температуре воздуха) предохраняет его от утраты здоровья
и смерти. На оказание гражданам медицинской помощи
направлено принудительное лечение. Властное прекраще-
ние антиобщественного поведения позволяет предотвратить
действия, события, которые иначе усугубили бы ответствен-
ность виновного^"
