6. Нравственно-этические основы
деятельности государственных служащих
Деятельность государственных служащих в Республике
Беларусь, их функции и полномочия достаточно полно рег-
ламентируются формальным образом посредством норма-
тивных правовых актов. Однако сфера их регулирования
распространяется лишь на важнейшие, государственно зна-
чимые процедуры и операции, осуществляемые ими. В от-
дельных случаях они устанавливают права и обязанности
государственных служащих, принципы их деятельности.
Вместе с тем, как показывает анализ правовых докумен-
тов, регулирующих государственную службу в республике,
они не охватывают всего многообразия взаимоотношений
государственных служащих с государством, обществом,
между собой, неоднозначные коллизии, возникающие в про-
цессе их деятельности. Отдельные, аспекты этих отноше-
ний не поддаются правовому регулированию, они находят-
ся вне правовых рамок, имеют сугубо личностный характер,
обусловленный рядом индивидуальных особенностей, в том
числе уровнем образования, опытом работы, моральными
принципами служащего и другими.
В то же время эти «внеправовые» отношения оказывают
значительное влияние на выполнение служащим «право-
вых» функций и задач, являются определяющими в деле
формируемого обществом образа государственного служаще-
го, его роли и места в системе общественных отношений.
Все это влияет на отношение граждан к органам государ-
ства, в которых эти люди работают и к государству в целом.
Особенную важность эти отношения приобретают в усло-
виях построения в Республике Беларусь правового, социаль-
но ориентированного государства, в ротором критерии высо-
кой нравственности должны занять приоритетное место.
Этика государственной службы в самом общем виде мо-
жет быть определена как система норм поведения, предпи-
сывающих тип взаимоотношений государственных служа-
щих, который предоставляется оптимальным для их
профессиональной деятельности.
Является очевидным, что содержание этики государ-
ственного служащего находится в тесном единстве с его
моральными качествами. Недооценка этого, в процессе под-
бора кандидатов на должности государственных служащих
влечет к отрицательным результатам.
Важным элементом этики государственных служащих
является культура общения, характерными чертами кото-
рой являются: свободная форма общения людей друг с дру-
гом, раскованность, отсутствием запретных для обсужде-
ния тем и др. Безусловно, все это находит отражение и в
общении граждан с государственными служащими. Как по-
казывает анализ деятельности государственных служащих
межсубъектная система их общения может быть сведена к
двум основным видам: государственный служащий - госу-
дарственный служащий; государственный служащий -
гражданин, представитель гражданского формирования.
При этом общение чаще всего выполняет «коммуника-
тивные функции» (передача необходимых сообщений, све-
дений). По характеру все виды общения можно разделить
на прямое (диалог) и косвенное (общение с помощью тех-
нических средств, почты).
Одной из основных форм общения государственных слу-
жащих является диалог. Здесь особенно важна его культу-
ра. Особенно необходима культура диалога в сфере дея-
тельности таких органов государства, как милиция, органы
налоговой службы, энергонадзора, пожарного надзора и др.
Именно поэтому обучение культуре диалога должно рас-
сматриваться в качестве одной из основных форм подготов-
ки государственных служащих, и в первую очередь тех,
чья деятельность имеет публичный характер, осуществля-
ется «на виду» у граждан.
Анализ специальной литературы позволяет сделать зак-
лючение, что к основным критериям культуры диалога го-
сударственных служащих относятся:
• состояние принципиального равенства, автономность
сторон;
• уровень ориентированности государственного служа-
щего на понимание и интерпретацию его точки зре-
ния гражданином;
• признание служащим уникальности, «инаковости»
гражданина, невозможности заранее предугадать его
позицию по диалогу;
• готовность услышать от гражданина нечто, не входящее в представление или планы государственного служащего;
• способность воспринимать гражданина как личность
такого же уровня, как и сам служащий.
Соблюдение этих и некоторых других принципов общения государственных служащих позволяет им наиболее
полно удовлетворять потребности граждан и успешно выполнять свои должностные обязанности. Кроме того, эффективность общения обеспечивается соблюдением определенных условий, к которым можно отнести:
• уважительное отношение к гражданину, сдержанность, вежливость, в том числе и чуткое обращение со
словом, которое может глубоко ранить собеседника;
• ясность целей общения, готовность понять, оценить
и принять суждения гражданина;
• постоянное самосовершенствование, подготовка себя
к общению;
• соблюдение принципа толерантности, порождающего
взаимное доверие и помогающее предупреждать и преодолевать конфликтные ситуации и др.
Эти и другие положения об общении государственных
служащих, а также правовые основы их гарантий отражены
в статьях 33, 34, 40 и других Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 33 говорится, что каждому гражданину гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное
выражение. Указание на культуру общения имеется и в пункте 1.6 статьи 21 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь». К сожалению, этими требованиями этического характера, предъявляемые к государственным
служащим, законодательство Республики Беларусь и ограничивается. Думается, что в этом направлении законодателю предоставляется широкое поле деятельности.
Безусловно, этика общения в известной мере зависит от
профессиональных качеств государственного служащего.
И наоборот, профессионализм государственного служащего
проявляется в высокой этике общения.
Профессионализм государственных служащих - не толь-
ко условие эффективности их деятельности, но, как уже
говорилось, одно из важнейший требований, предъявляемых к ним, и принципов государственной службы. Это подтверждает и законодательство ряда стран. Например, в пункте 8 статьи 5 закона Российской Федерации «Об основах
государственной службы Российской Федерации», говориться, что одним из принципов государственной службы является профессионализм и компетентность государственного
служащего.
Этика государственной службы, ее принципы выступа-
ют в качестве императивов и служат основанием для более
частных этических норм, отраженных в основных принципах государственной службы. К таким принципам можно
отнести: законность, верховенство Конституции, законов
над иными нормативными актами, в том числе различного
рода инструкциями.
К сожалению, эти принципы часто не соблюдаются на
практике. Одна из основных причин такого негативного явления - «синдром всевластия» органов администрации. Это
явление присуще органам исполнительной власти многих
стран, и в первую очередь - странам молодой демократии.
Его истоки восходят к административно-командной системе, наследием которой оно является. К проявлениям «синдрома всевластия» можно отнести признание государственными служащими в качестве первичных, основополагающих
актов администрации, в первую очередь тех органов, которым они подчинены, отраслевых. Безусловно, эти акты являются подзаконными, их содержание не только не должно
противоречить государственному законодательству, но и подчиняться ему. Однако случаи такого несоответствия не единичны, особенно в практике деятельности территориальных
исполнительных и распорядительных органов.
Это не означает, что государственный служащий дол-
жен игнорировать такие акты. В этих случаях требуется
придерживаться «презумпции действительности акта», отражением которой, по сути, является принцип обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в
пределах их полномочий, для служащих нижестоящих государственных органов. Необходима и правовая оценка
этих актов, что следует из содержания статьи 7 Конституции Республики Беларусь, согласно которой государственные служащие должны действовать в пределах Конституции
и принятых в соответствии с ней актов законодательства.
Это следует и из принципа личной ответственности служащих государственного аппарата, в том числе и за принятие
(совершение) ими служебных административных актов, а так-
же из принципа подконтрольности и подотчетности служащих государственного аппарата, в том числе и гражданам.
Причин проявления «синдрома всевластия администрации» видится несколько, среди них в первую очередь можно выделить:
• отсутствие необходимого законодательства;
• несовершенство нормативного материала (в том числе
и в сфере используемой в нем терминологии), позволяющее в значительной мере использовать «право
свободного усмотрения» государственным служащим
в процессе принятия решения по делу;
• низкий уровень правовой культуры.
К фундаментальным принципам этики государственных
служащих относится и принцип справедливости, требующий безукоризненной честной деятельности на основе права. При этом служебная честь является основной составляющей принципа справедливости.
Служебная честь, по мнению Артура Шопенгауэра, есть
всеобщее мнение о том, что человек, занимающий какую-
либо должность, действительно обладает всеми необходимыми для того данными и всегда точно исполняет свои
служебные обязанности. Безусловно, принцип справедливости имеет и индивидуальное «природное» происхождение, суть которого В.И. Даль определил как внутренне
нравственное достоинство человека, доблесть, честность,
благородство души и чистая совесть.
Справедливость как социальное явление имеет право-
вые корни. Это отмечал еще Аристотель, считая, что правосудность есть полная добродетель, однако не безотносительная, но в отношении к другому. Поэтому правосудность часто кажется величайшей из добродетелей, и ей дивятся больше, чем «свету вечерней и утренней звезды».
Законодательным отражением справедливости является
правовое запрещение всякой дискриминации со стороны государственных служащих. Его конкретное содержание закреплено уже в цитированной нами статье 22 Конституции
Республики Беларусь, где признается, что «все равны перед
законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов». Согласно этому в
деятельности государственного служащего недопустима дискриминация одних путем предоставления льгот или привилегий другим. Суть государственной службы - обеспечение,
защита интересов каждого человека. При этом государственный служащий в процессе выполнения профессиональных задач и функций обязан быть объективным при оценке
своих личностных и деловых качеств. Недопущение субъективности - также одна из сторон справедливости в деятельности государственных служащих.
| 1 Афанасьев, О.В. [и др.]. Психология. Педагогика. Этика: учеб. для вузов / О.В. Афанасьев, В.Ю. Кузнецов, И.П. Левченко и др.; под ред. проф. Ю.В. Наумкина. М., 1999. С. 296. |
К этическим принципам относится и принцип гуманизма. Термин «гуманизм, человечность» впервые появился в
трудах Цицерона. Однако это понятие истолковано им весьма широко, что не позволяет выделить его наиболее существенные признаки. В дальнейшем многими философами
высказывались различные мнения по поводу природы гу-
| 1 Гегель, Г.В. Энциклопедия философских наук / Г.В.Гегель. М., 1977. Т. З.^С. 336; Горфункель, А.Х. Философия эпохи Возрождения / А.Х. Горфункель. М., 1980. С. 11; Соколов, В.В. Европейская филосо- фия 15-17 веков / В.В. Соколов. М., 1984. С. 24. 2 Myxaee, Р.Т. Хрестоматия по теории государства и права, политоло- гии, истории политических и правовых учений / Р.Т. Мухаев. М., 2000. С. 104. |
манизма. В самом общем виде гуманизм проявляется в
уважительном отношении к другому человеку, суть которого лаконично выразил Томас Гоббс в «Левиафане»: поступайте по отношению к другим так, как вы желали бы,
чтобы поступали по отношению к вам. Идея гуманизма
нашла отражение и в кантовском категорическом императиве: «Поступай всегда так, чтобы максима твоего поведения могла стать всеобщим законом». Исходя из современной интерпретации этих положений и действующего законодательства проявлениями гуманизма в сфере государственной службы можно считать: уважение человека, внимательное отношение к его проблемам, признание суверенитета личности, ее достоинства, вежливость, тактичность и толерантность. Истоки и природа соблюдения этих
положений, безусловно, вытекают из общей и профессиональной культуры государственного служащего и наполняются правовым содержанием. Об этом можно судить, на-
пример, по содержанию статьи 15 Закона Республики
Беларусь «Об обращениях граждан»: должностные лица
органов, учреждений, организаций и предприятий в пределах своей компетенции обязаны всесторонне и полно рас-
смотреть обращение, принять необходимые меры для его
объективного разрешения. Независимость, свобода личности являются главным объектом правовой защиты государства. Об этом свидетельствует содержание статей 21, 23,
24, 26 Конституции Беларуси. Основы неприкосновенности
достоинства личности заложены в статье 25 Конституции
Республики Беларусь и обеспечиваются многими правовыми
актами, в том числе и соответствующими статьями Процессуально-исполнительного.кодекса Республики Беларусь об
административных правонарушениях, определяющих принципы административного процесса.
К сфере этических принципов необходимо отнести и бескорыстие, и неподкупность государственных служащих.
Суть проявления бескорыстия и неподкупности можно определить как служение человеку, гражданину, обществу,
государству. Содержание бескорыстия проявляется в отсутствии у государственного служащего проявлений личной
выгоды, материальной пользы.
Своеобразным ограничителем в сфере бескорыстия - отсутствия «материальной пользы» государственных служащих, проявляющейся, в частности, во взяточничестве и
незаконном вознаграждении — является законодательство
(в частности, статьи 430, 431 УК РБ), предусматривающее
соответствующую уголовную ответственность.
К критериям, нормам профессиональной этики необходимо отнести такие качества государственного служащего,
как честность, справедливость, добросовестность. Являясь
критериями оценки этики общегражданского человеческого
уровня, они проявляются в повседневной работе каждого
государственного служащего. От них часто зависит судьба
решения, важного для того или иного человека, гражданина, учреждения, предприятия, организации. Особенно рельефно они проявляются у работников правоохранительных
органов: милиции, судов, прокуратуры и др. Причем эти требования нередко имеют правовое закрепление, связанное с
обязательным принятием их сотрудниками соответствующих
присяг. Так, о честности как обязанности говорится в текстах присяги, утвержденных Национальным собранием Республики Беларусь, принимаемых сотрудниками органов
внутренних дел Республики Беларусь, рядовым и начальствующим составом органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь.
| 1 Ожегов, СМ. Толковый словарь русского языка / СИ. Ожегов, Н.Ю. Шведова. М., 1999. С. 298. |
Согласно тексту присяги рядового и начальствующего
состава органов финансовых расследований Республики Беларусь служащие этих органов должны добросовестно исполнять свои обязанности.
Важным качеством государственного служащего является справедливость. В деятельности судей это качество
является основополагающим. Поэтому, вступая в должность, они, как и иные государственные служащие право-
охранительных органов, наряду с обязанностями быть честными и добросовестными, присягают также подчиняться
только закону, быть беспристрастным и справедливыми.
К перечню основ, составляющих этические характеристики государственных служащих, можно отнести и скромность, милосердие, авторитетность, являющиеся определенным показателем моральных качеств служащего.
Глава 13. ФОРМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.
1. Общая характеристика форм и методов управленческой деятельности органов публичной администрации.
Рассматривая органы публичной администрации как элемент аппарата исполнительной власти, а их деятельность
как разновидность ее деятельности, правомерно поставить
ее качество в зависимость от надлежащего использования и
дальнейшего совершенствования соответствующих форм и
методов. Формы и методы деятельности органов публичной
администрации в их юридическом аспекте - суть категории
административного права. Их рассмотрению посвящена обширная литература. Однако единства мнений относительно их содержания и классификации не наблюдается.
Такое положение осложняет и практическую деятельность административных органов, особенно когда возникает необходимость разграничить компетенцию разных государственных органов, специфику форм и методов их работы.
Будучи предназначенными для непосредственного обеспечения выполнения установленных законодательством правовых требований многими объектами, органы публичной
администрации осуществляют свою деятельность в определенных формах и различными методами, содержание которых зависит от ряда причин, к которым можно отнести:
• руководящие указания соответствующих органов государственной власти по вопросам охраны обществен-
ного порядка и безопасности, охраны окружающей
среды и здоровья граждан;
• творческая инициатива граждан в осуществлении демократического управления;
• практическая деятельность органов публичной администрации;
• разработки научных учреждений и отдельных ученых
в области управления.
Все известные сегодня административно-правовые фор-
мы и методы работы известны давно не только в нашей
стране, но и за рубежом. Их жизненность объясняется в
первую очередь тем, что они прежде других использовали
достижения науки в сфере управления. Успешное решение
задач, возложенных на органы публичной администрации в
современных условиях, зависит от целенаправленности и
плановости руководства, умелого подбора и расстановки
кадров, делового стиля, хорошо налаженной организации
и проверки исполнения. Для этого субъекты органов публичной администрации выбирают соответствующие обстановке средства и методы, действуя в организационных рамках, обусловленных их правами и обязанностями.
Формы и методы работы органов публичной администрации разнообразны и зависят, например, от содержания
задач и функций, возложенных на тот или иной орган; его
организационной структуры и численности сотрудников,
условий осуществления деятельности.
Так, в области дорожного движения в целях обеспечения возложенных на государственную автомобильную инспекцию задач используются такие формы управления и контроля, как выдача удостоверений на право управлять автотранспортом, эксплуатировать его, установление правил дорожного движения, а также наложение взысканий
на их нарушителей. Органы администрации в сфере строительства согласовывают (дают разрешение) проектную документацию, необходимую для строительства, реконструкции и ремонта зданий и сооружений. Органы публичной
администрации в сфере санитарии дают соответствующие
разрешения на открытие объектов сферы бытового обслуживания.
Дифференциация форм управленческой деятельности
органов публичной администрации основана на классификации форм деятельности органов государства по выполняемым ими функциям. Согласно наиболее распространенному в теории государства и права мнению они имеют правовую и организационную природу. Под правовыми формами понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам относятся правотворческая и правоприменительная деятельность; последняя подразделяется на оперативно-исполнительную и
правоохранительную деятельность. Применительно к фор-
мам управленческой деятельности органов публичной администрации правотворческая деятельность органов публичной администрации - выработка, издание, изменение
либо отмена правовых норм.
Правоприменительная деятельность — это принятие к
исполнению законов и подзаконных нормативных актов
путем издания актов применения права. В правоприменительной деятельности, как уже сказано, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.
Оперативно-исполнительная деятельность - повседневное разрешение разносторонних вопросов управления делами общества, властная, творческая исполнительно-распорядительная работа органов публичной администрации по осуществлению своих функций путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
Правоохранительная деятельность — это форма осуществления функций органов публичной администрации посредством властной оперативной работы государственных
органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения их юридических обязанностей.
В процессе правоохранительной деятельности издаются
акты применения норм права. Специфика этих актов со-
стоит в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а следовательно, во всех случаях - охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.
От правовых форм функционирования органов публичной администрации отличаются практические организационные формы реализации их функций, которые заключаются в однородной по внешним признакам деятельности этих органов, не влекущей за собой юридических последствий. В то же время формы организационной деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного
правового урегулирования на основе выполнения требований законности.
Выделяются следующие организационные формы деятельности органов публичной администрации: организационно-регламентирующая; организационно-хозяйственная; организационно-идеологическая.
Организационно-регламентирующая деятельность — это
оперативная текущая организационная работа по решению
тех или иных конкретных задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев механизма публичной администрации.
Организационно-хозяйственная деятельность — оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т.п.) по материальному обеспечению выполнения различных административных функций.
| 1 Общая теория государства и права: академический курс: В 2 т.у<ЗГ. 1. Теория государства. М., 1998. С. 209-211; Теория государства и Права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 76-78. |
Организационно-идеологическая деятельность — повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций органов
публичной администрации (например, разъяснение издаваемых нормативных актов, формирование общественного мнения, использование средств массовой информации и т.д.).
Не менее разнообразны и методы реализации государственной власти. К общим традиционным методам, несомненно, относятся убеждение и принуждение. Согласно наиболее распространенному мнению теоретиков в сфере
государства и права содержание метода убеждения включает
в себя метод активного воздействия на волю и сознание человека идейно-нравственными средствами для формирования
у него взглядов и представлений, основанных на глубоком
понимании сущности государственной власти, ее целей и
функций. Государственное принуждение - психологическое,
материальное или физическое (насильственное) воздействие
полномочных органов и должностных лиц государства на
человека, с целью заставить (принудить) его действовать по
воле властвующего субъекта в интересах государства1.
Эти методы в различном сочетании свойственны государственной власти во все времена. Они и составляют основу деятельности органов публичной администрации.
2. Формы управленческой деятельности
органов публичной администрации
Формы деятельности различных органов публичной администрации - внешнее проявление, способы выражения и
практического осуществления ее содержания. Формы любой деятельности, в том числе и административной, не являются чем-то внешним по отношению к ее содержанию,
независимым от него. Форма порождена самим содержанием, его сущностью.
Каждой функции органов публичной администрации
свойственно свое особое содержание и соответственно закрепленная нормами права форма. Содержание же рассматриваемой деятельности может осуществляться только в административно-правовых формах, но, к примеру, никак не в гражданско-правовых или уголовно-процессуальных.
---------------------------
1 Теория государства и права: учеб. для вузов / под ред проф.
В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. 2-е иа&;;: с йзм. и доп.
М., 2000. С. 135-136.
Многообразие этих форм вызвано многогранностью содержания деятельности органов публичной администрации. Поэтому большое значение имеет правильный выбор этих форм в практической работе, который, по мнению Д.А. Гавриленко, зависит от многих обстоятельств:
1) характера компетенции данного органа (должностного лица);
2) особенностей объекта управляющего воздействия
(влияние форм собственности, в частности);
3) конкретной цели совершаемых управленческих действий;
4) характера решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов.
Как уже было сказано, все множество форм управленческой деятельности, используемых органами публичной администрации, можно объединить на основе их правовой природы и характера деятельности в две основные группы:
правовые и организационные (неправовые).
Подобное наиболее распространенное деление форм государственного управления заложено в основу разных классификаций, предлагаемых учеными-правоведами.
Так, Н.И. Евтехеев выделяет следующие формы управленческой деятельности:
а) материально-технические операции;
б) организационное мероприятия;
в) гражданско-правовые сделки;
г) меры непосредственного принуждения;
| 1 Следует отметить, что само понятие форм государственного управле- ния в научной литературе трактуется неоднозначно. В частности, Б.Н. Габричидзе понимает под этим систему внутренне связанных спо- собов осуществления функций государственного управления (см.:Габ- ричидзе, Б.Н. Аппарат управления местных советов / Б.Н. Габричидзе. М., 1971. С. 104); М.М. Еропкин к таким формам относит внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных дей- ствий аппарата государственного управления (см.: Советское админис- тративное право. М., 1970. С. 69); М.И. Пискотин - «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения» (см.: Советское административное право, учеб. для вузов. М., 1990. С. 150). Чаще всего форму управления понимают как «тот или иной способ внешнего выражения и содержания» (см.: Советское административ- ное право. Формы и 'методы государственного управления. М., 1976. С. 24). 2 Евтехеев, Н.И. -Виды форм административной деятельности: авто- реф.... дис. д-ра юрид. наук / Н.И. Евтехеев. М., 1948. С. 19. |
д) акты государственного самоуправления.
Ц.А. Ямпольская указывает на такие виды деятельности, как:
а) издание актов управления; совершенствование иных
юридически значимых действий;
б) проведение непосредственно организационных мероприятий, совершение материально-технических действий.
Аналогичного мнения, придерживается и B.C. Пронина.
Подобное отнесение всех форм административной деятельности к правовым (принятие нормативных актов, издание индивидуальных актов, заключение договоров и других юридически значимых действий), а также неправовым (осуществление организационных действий, материально-технических операций, мероприятий и т.д.), не вызывающим юридически значимых последствий, характерно и для
ряда других авторов.
Придерживаясь наиболее распространенного мнения,
рассмотрим более подробно классификацию Ю.М. Козлова,
в которой в деятельности исполнительно-распорядительных
органов достаточно четко выделены следующие формы управленческой деятельности:
а) осуществление организационных действий;
б) осуществление материально-технических операций;
в) установление норм права, т.е. издание нормативных
актов управления;
