Важным структурным элементом государственной служ-
бы является должность. В самом общем виде государствен-
ная должность - это установленная компетентным госу-
дарственным органом структурная единица, наделенная
функциями и задачами государственного органа.
Более полное понятие государственной должности пред-
лагается в Законе «О государственной службе в Республике
Беларусь». Согласно статье 4 это должность, предусмот-
ренная Конституцией Республики Беларусь и иными зако-
нодательными актами, либо должность, учрежденная в ус-
тановленном законодательством порядке как штатная
единица государственного органа с определенным для зани-
мающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и
обеспечению полномочий данного государственного органа.
Государственная должность обладает рядом особых при-
знаков: она организует процесс управленческой деятельно-
сти, осуществляет персонализацию функций; должностью
закрепляется перечень юридических прав и обязанностей
служащего.
| 1 Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. 1997. № 9. С. 6. |
Государственная должность - явление избирательное,
т.е. не всякий гражданин может занять любую должность.
Занятие (получение) той или иной должности связано с
рядом таких условий, как: образование, опыт работы, ква-
лификация, гражданство, в ряде случаев - состояние здо-
ровья, возраст и др.
Должность имеет финансовое и социальные характери-
стики: установленное должностное жалование, льготы или
ограничения (в системе вооруженных сил, МВД),
Итак, государственная служба представляет собой вид
социально значимой, профессиональной деятельности граж-
дан, обладающих государственными должностями, регули-
руемой законодательством и направленной на выполнение
государственных задач и функций.
Государственная служба и ее содержание базируются на
ряде принципов. Несмотря на некоторые отличия в перечне
этих принципов у различных авторов» их, по мнению
А.А. Гришковца, можно свести к двум основным: принци-
пу служения государству и принципу открытости и гласно-
сти в осуществлении государственной службы1.
| 1 Гришковец, АА.Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гриш- ковец // Государство и право. 2004. № 1. С. 26. |
Согласно статье 6 Закона «О государственной службе в
Республике Беларусь» к принципам государственной службы
относятся: верховенство Конституции Республики Беларусь;
служение народу Республики Беларусь; законность; приори-
тет прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реали-
зации; гуманизм и социальная справедливость; единство сис-
темы государственной службы и ее дифференциация исходя
из концепции разделения власти на законодательную, испол-
нительную и судебную; гласность; профессионализм и компе-
тентность государственных служащих; подконтрольность и
подотчетность государственных служащих, их персональная
ответственность за неисполнение либо ненадлежащее испол-
нение своих служебных обязанностей; добровольность поступ-
ления граждан на государственную службу; свободный доступ
граждан к любым должностям государственной службы и про-
движение по государственной службе в соответствии со спо-
собностями и профессиональной подготовкой; стабильность
государственной службы в целях обеспечения преемственнос-
ти власти; экономическая, социальная и правовая защищен-
ность государственных служащих.
2. Понятие и виды государственных
служащих
Вопросы, связанные с понятием государственных служа-
щих и их видами, всегда являлись благодатной почвой для
дискуссий. Об этом свидетельствуют высказывания ученых-
правоведов. Так, по мнению А.П. Алехина, государствен-
ным служащим является лицо, занимающее в какой-либо
государственной организации должность и за вознагражде-
ние выполняющее определенную работу непроизводственно-
го характера1. Д.М. Овсянко говорит, что государственные
служащие - граждане, исполняющие в установленном зако-
нодательством порядке обязанности на государственной дол-
жности за денежное вознаграждение за счет государственно-
го бюджета2. По мнению Д.Н. Бахраха, к служащим
относятся граждане, занимающие должность в какой-либо
организации и за вознаграждение осуществляющие управ-
ленческую деятельность либо социально-культурное обслу-
живание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, началь-
ник цеха и др.). Все служащие - это профессионалы
управления, социально-культурного обслуживания3.
| 1 Советское административное право: учеб. М., 1985. С. 125. i 2 Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 48. 3 Бахрах, ДМ. Государственная служба: основные понятия, ее состав- ляющие, содержание и принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право. 1996. № 12. С. 10. 4 Государственная служба: теория и организация: курс лекций. Рос- тов н/Д, 1998. С. 463. |
Свое понятие государственного служащего предлагают и
авторы курса лекций «Государственная служба: теория и
организация», которые на основе анализа законодательства
Российской Федерации делают вывод, «что государственный
служащий это гражданин Российской Федерации в возрасте
не моложе 18 лет, владеющий государственным языком,
имеющий профессиональное образование и исполняющий
обязанности по государственной должности на государствен-
ной службе за денежное вознаграждение»4. Известны и мно-
гие другие понятия государственного служащего.
Их анализ позволяет выделить наличие следующих при-
знаков государственного служащего: гражданство; соответ-
ствующая профессиональная подготовка; государственная
должность; денежное вознаграждение.
По сути, все эти признаки присутствуют и в понятии;
предложенном белорусским законодателем. Так, согласно
статье 5 Закона «О государственной службе в Республике
Беларусь» государственным служащим является гражданин
Республики Беларусь, занимающий в установленном зако-
нодательством порядке государственную должность, наде-
ленный соответствующими полномочиями и выполняющий
служебные обязанности за денежное вознаграждение из
средств республиканского или местных бюджетов либо дру-
гих предусмотренных законодательством источников финан-
сирования.
Интересным, на наш взгляд, является содержание поня-
тия «государственный служащий» в зарубежной правовой
литературе. В частности, во Франции к государственным
служащим относятся все служащие государства, его законо-
дательных, исполнительных и судебных органов1. Кроме
того, к служащим государства относятся лица, работающие
в системе публичного образования и здравоохранения.
Государственными служащими (чиновниками) в ФРГ
именуются те, кто «находится в государственно-служебных
отношениях на основании присяги верности с юридическим
лицом публичного управления и выполняет по поручению
последнего публично-правовые функции» 2.
Согласно положению о государственной службе Китайс-
кой Народной Республики государственными служащими яв-
ляются работники административных органов всех ступеней,
за исключением рабочих и обслуживающего персонала3.
| 1 Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994. С. 85. 2 Ule С. Verwaltungsprozessrecht / С. Ule. Munhen, 1963. S. 10. 3 Временное положение о государственных служащих: Новое законо- дательство КНР // Экспресс-информация Института Дальнего Восто- ка РАН. 1994. Вып. 5. |
Виды государственных служащих. Различные взгля-
ды правоведов и на классификацию государственных слу-
жащих. Так, А.П. Коренев в качестве критериев классифи-
кации называет: характер выполняемой служащим рабо-
ты; органы, где работают служащие; характер должност-
ных функций; масштаб деятельности органов, в которых
работают служащие; характер полномочий государственных
служащих. Согласно этому по характеру выполняемой ра-
боты служащие подразделяются на: служащих государ-
ственных органов, осуществляющих задачи и функции го-
сударства (их труд имеет организационный, управленческий
характер); служащих государственных предприятий, учреж-
дений, организаций, деятельность которых характеризует-
ся организацией соответственно производственных процес-
сов, социально-культурной и иной деятельности. Эта
деятельность направлена на выполнение задач, возложен-
ных на соответствующие предприятия, учреждения, орга-
низации. В этой категории служащих выделяются: служа-
щие-специалисты, выполняющие производственные и иные
функции, и служащие - руководители предприятий, уч-
реждений, организаций. Выделяется также группа служа-
щих, которые сочетают выполнение и тех и других функ-
ций (например, руководитель учебного заведения,
медицинского учреждения может совмещать руководство со-
ответствующим учреждением с педагогической, лечебной и
иной деятельностью). По органам, где работают служа-
щие, подразделяются на служащих представительных орга-
нов, служащих исполнительных органов, служащих судеб-
ных и иных государственных органов. По характеру
должностных функций служащие подразделяются на ру-
ководителей, специалистов, технических исполнителей,
вспомогательно-обслуживающий персонал. По масштабу
деятельности органов, в которых работают служащие, они
подразделяются на федеральных служащих, действующих
в масштабе России, и служащих - субъектов федерации,
действующих в масштабе республики, края, области, авто-
номной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, ав-
тономных округов. По характеру полномочий государ-
ственные служащие делятся на должностных лиц и
вспомогательный персонал. К должностным лицам отно-
сятся государственные служащие, наделенные правом со-
вершать в пределах своей компетенции юридически значи-
мые действия властного характера, т.е; действия, влеку-
щие правовые последствия возникновение, изменение и
прекращение правовых отношений. Должностные лица из-
дают правовые акты (приказы, распоряжения и т.ш) со-
вершают регистрационные действия, ведают денежными и
материальными средствами. Объем и характер государствен-
но-властных полномочий должностных лиц неодинаков.
Наиболее широкими полномочиями наделены руководите-
ли государственных органов, предприятий, учреждений и
организаций. Они пользуются правом найма и увольнения
работников, применяют меры поощрения и налагают дис-
циплинарные взыскания на подчиненных им работников.
Особую категорию должностных лиц образуют предста-
вители административной (исполнительной) власти.
К ним относятся должностные лица, наделенные правом в
пределах своей компетенции предъявлять юридически вла-
стные требования, а также принимать решения, обязатель-
ные для исполнения гражданами, не находящимися в их
служебном подчинении, должностньщд-лицами или орга-
нами, предприятиями, учреждениями, организациями не-
зависимо от форм их собственности и ведомственной подчи-
ненности. К представителям административной власти,
например, относятся сотрудники милиции, представители
различных контрольно-надзорных служб (пожарного над-
зора, санитарно-эпидемиологического надзора и др.).
Функциональные работники (специалисты) наделены
полномочиями по осуществлению функций, связанных с под-
готовкой управленческих решений, требующих специальных
знаний, или с выполнением профессиональной деятельнос-
ти. К первой группе относятся консультанты, советники по
различным отраслям знаний. Они непосредственно не осу-
ществляют организационно-распорядительные функции, но
их советы, заключения, рекомендации, несомненно, имеют
юридическое значение и влекут правовые последствия. Ко
второй группе специалистов относятся должностные лица,
обладающие специальными знаниями, которые уполномоче-
ны совершать действия, непосредственно влекущие право-
вые последствия. К ним, например, относятся преподавате-
ли (выставляют экзаменационную оценку студенту), врачи
(выдают листки нетрудоспособности) и др.
К вспомогательному персоналу (составу) относятся
государственные служащие, деятельность которых, как пра-
вило, не влечет юридических последствий. Они совершают
материально-технические операции, т.е. обеспечивают слу-
жебную деятельность руководителей, представителей адми-
нистративной власти, специалистов и других должностных
лиц, создают необходимые условия для выполнения ими
служебных обязанностей. Служащие, относящиеся к вспо-
могательному персоналу, оформляют и хранят документы,
выполняют статистические и счетные операции и т.п. В их
обязанности может входить и совершение технических опе-
раций, имеющих юридическое значение, скажем, регистра-
ция работником канцелярии поступившего в орган сообще-
ния, заявления или жалобы имеет юридическое значение,
т.к. со дня регистрации исчисляются установленные зако-
нодательством сроки их рассмотрения. К вспомогательно-
му персоналу относятся технические секретари, делопроиз-
водители и др.1
Предложенная классификация, по сути, является «клас-
сической» и используется многими авторами. Однако сегодня
предлагаются и другие виды классификации. Это относится,
например, к классификации, предложенной В.М. Манохи-
ным. Ее основу составляют такие критерии, как:
1) виды государственной службы;
2) группы должностей государственной службы (уста-
новленные законодательством, в частности статьей 6
закона РФ «Об основах государственной службы Рос-
сийской Федерации»);
3) уровень профессионализма государственного служа*
щего в рамках должности и должностных полномо-
чий — квалификационные классы;
4) иные основания.
| 1 Коренев, А.П. Административное право России: учеб. В 3 ч. Ч. 1 / А.П. Коренев; МЮИ МВД России. М.: Изд-во «Щит-М», 1999. С. 115-117. |
Первую группу автор делит на федеральных государ-
ственных служащих, военнослужащих, служащих государ-
ственных органов субъектов федерации.
Вторая группа включает служащих, ^занимающих высшие
государственные должности; главные государственные долж-
ности; ведущие государственные должности; старшие государ-
ственные должности; младшие государственные должности.
Третья группа включает государственных служащих,
должностное положение которых предполагает необходи-
мость наличия:
1) высшего профессионального образования по специа-
лизации государственных должностей государствен-
ной службы или образования, считающегося равным
с дополнительным высшим профессиональным обра-
зованием по специализации государственных долж-
ностей государственной службы, - высшие и глав-
ные государственные должности;
2) высшего профессионального образования по специ-
альности «государственное управление» либо специ-
ализации государственных должностей государствен-
ной службы, или образования, считающегося равным, -
ведущие и старшие государственные должности;
3) среднего профессионального образование по специ-
альности «государственное управление» либо специ-
ализации государственных должностей государствен-
ной службы, или образования, считающегося равным, -
младшие государственные должности1.
По сути, аналогичная классификация государственных
служащих может быть проведена и в Республике Беларусь.
Согласно ей, например:
• по видам государственные служащие могут быть раз-
делены на государственных служащих, осуществляю-
щих свою деятельность в республиканских государ-
ственных органах и в органах местного уровня;
| 1 Манохин, J5.M. Служба и служащий в Российской Федерации: пра- вовое регулирование / В.М. Манохин. М., 1997, С. 161-163. |
• по группам должностей государственной службы (уста-
новленных законодательством, в частности, статьей 8
Закона «О государственной службе Республики Бела-
русь») государственные служащие делятся на служа-
щих, занимающих высшие государственные должности
Республики Беларусь, и служащих, занимающих иные
государственные должности;
по уровню профессионализма государственного слу-
жащего в рамках должности и должностных полно-
мочий (квалификационным классам) согласно статье 11
Закона государственные служащие делятся на служа-
щих, обладающих высшим классом служащего госу-
дарственного аппарата и одним из 12 классов, из ко-
торых 12-й класс является низшим.
3. Прохождение службы в государственном аппарате
В Республике Беларусь, как и в других странах, сложи-
лась своя система отбора государственных служащих. Ста-
тья 39 Конституции Республики Беларусь гласит: «Граж-
дане Республики Беларусь в соответствии со своими
способностями, профессиональной подготовкой имеют пра-
во равного доступа к любым должностям в государствен-
ных органах». Под равенством здесь подразумевается прежде
всего независимость от расы, национальной принадлежности,
убеждений и пола.
При поступлении на службу, однако, имеются некото-
рые ограничения по возрасту, гражданству и способностям.
В ряде случаев соответствующие нормативные документы
(уставы и положения о службе) предусматривают минималь-
ный и максимальный возрасты для поступления на служ-
бу. В частности, в соответствии со статьёй 94 кодекса Рес-
публики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей в
Республике Беларусь» судьей может быть гражданин Рес-
публики Беларусь, достигший 25 лет. В соответствии со
статьей 116 Конституции Республики Беларусь предельный
возраст члена Конституционного суда - 70 лет. Положени-
ем о прохождении военной службы солдат и сержантов по
контракту во внутренних войсках Министерства внутрен-
них дел Республики Беларусь установлен возраст принима-
емых на службу солдат и сержантов в пределах 20-35 лет.
Обязательным условием для поступления на государ-
ственную службу является наличие гражданства Республи-
ки Беларусь.
Для занятия некоторых должностей требуется наличие
диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалифи-
кации. Например, в упомянутой выше статье 94 Кодекса
Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей име-
ется указание на необходимость наличия у судьи высшего
юридического образования. Аналогичные положения суще-
ствуют и в других системах государственной службы: в сфе-
ре здравоохранения, образования, науки.
В ряде случаев к претендентам предъявляются иные,
специальные требования. Например, при поступлении на
службу в вооруженные силы Министерства внутренних дел,
транспорта эти требования касаются состояния здоровья.
Замещение отдельных государственных должностей связы-
вается со стажем работы по специальности. Это положение
распространяется на судей, прокуроров, некоторых меди-
цинских работников.
Законодательством определены следующие основные
способы комплектования служащими органов государствен-
ного управления: а) выборность; б), назначение; в) замеще-
ние по конкурсу; г) заключение трудовых договоров.
Законом определен также порядок занятия должностей
в государственном аппарате: путем назначения, избрания
или утверждения.
Так, шесть судей Конституционного суда в соответ-
ствии со статьей 98 Конституции Республики Беларусь из-
бираются Советом Республики. Таким же образом занимает
должности часть членов Центральной комиссии Республи-
ки Беларусь по выборам и проведению республиканских ре-
ферендумов.
Назначение на должность осуществляется актом уполно-
моченного должностного лица. Согласно статье 84 Конститу-
ции Президент Республики Беларусь назначает на должность
премьер-министра, министров и других членов Правительства,
шесть судей Конституционного суда и некоторых других слу-
жащих государственного аппарата. В остальных случаях го-
сударственных служащих могут назначать министры (в том
числе и премьер-министр), руководители служб министерств,
предприятий, учреждений и организаций. Назначению в ряде
случаев предшествует работа претендента в качестве стаже-
ра (так называемый испытательный срок).
Поступление на службу иногда связывается с конкурс-
ным отбором, который проводится либо по специальным
степеням и званиям, либо по практическому опыту (ста-
жу).- При выборе кандидата может также учитываться и
научный либо практический вклад в развитие конкретной
отрасли. В частности, при конкурсном отборе на замеще-
ние вакантных должностей в сфере системы образования и
науки в качестве критерия, как правило, используют спе-
циальные научные степени и звания. При этом может учи-
тываться и стаж соответствующей работы.
Организация конкурса регламентируется законом или
подзаконным актом, который определяет характер и со-
держание конкурсного отбора. Так, в соответствии со статьей 15
Устава Белорусского государственного университета, утвер-
жденного Президентом Республики Беларусь, замещение
вакантных должностей научно-педагогических работников
БГУ проводится на конкурсной и (или) договорной основе.
Зачисление служащего на работу может производиться
и на основе договора между руководством государственно-
го органа и сотрудником. В ряде случаев такая форма при-
меняется в отношении лиц, достигших пенсионного воз-
раста и получающих пенсию. Однако заключение договора
может производиться и с иной категорией кандидатов на
должность.
Оплата труда. Жалование служащих можно разделить
на три составляющие: основное жалование, дополнитель-
ное (вознаграждение) и социальные льготы. Основное жа-
лование - это заработная плата, которая в соответствии со
статьей 57 Трудового кодекса Республики Беларусь пред-
ставляет собой совокупность вознаграждений, исчисляемых
в денежных единицах или (и) в натуральной форме, кото-
рые наниматель обязан выплатить работнику за фактичес-
кую выполненную работу, а также за периоды, включаемые
в рабочее время.
Система выплаты основного жалования связывается с
выполнением служащим работы, определенной его должност-
ными обязанностями. Дополнительные выплаты, как пра-
вило, производятся за работу, выполненную служащим
сверх обязанностей, либо с учетом качества работы.
Величина оплаты труда служащих зависит от ряда ус-
ловий, в частности от квалификационной категории. Как
указано в законодательстве о труде, она отражает степень
фактической квалификации специалиста, его деловые ка-
чества, умение самостоятельно, творчески выполнять пору-
ченную работу.
Специалисты служащие подразделяются на отдельные
группы (классы). Для государственных служащих (специа-
листов) системы образования, здравоохранения, культуры,
искусства и других отраслей предусмотрены следующие груп-
пы: специалист без категории, специалист второй катего-
рии, специалист первой категории, специалист высшей ква-
лификационной категории. Для органов государственного
управления (центральные аппараты министерств, другие
органы управления) предусмотрены следующие должности
работников: специалист без категории, второй категории,
первой категории, ведущие специалисты, главные специали-
сты. Для первой группы специалистов применяются долж-
ностные наименования, например «старший архитектор».
Размер жалования для различных разрядов служащих
определяется также и тарифной сеткбй, введенной в Рес-
публике Беларусь. В настоящее время она насчитывает
27 разрядов для сферы служащих бюджетного сектора и
23 разряда для работников хозрасчетного сектора.
Основу тарификации государственных служащих состав-
ляет уровень образования (специалисты со средним специаль-
ным образованием и специалисты с высшим образованием), а
также уровень управления (руководители функциональных
служб и отделов, линейные руководители).
Критерием установления классности государственных
служащих и уровня их финансовой гарантии является стаж
работы. В соответствии с постановлением Совета Мини-
стров Республики Беларусь «Об утверждении Положения о
порядке и условиях исчисления стажа работы в качестве
служащего государственного аппарата» от 13 мая 1997 г.
стаж работы служащего государственного аппарата исчис-
ляется:
• при присвоении классов служащего государственного
аппарата;
• при определении продолжительности дополнительно-
го ежегодного оплачиваемого отпуска служащего го-
сударственного аппарата;
• при решении вопросов, связанных с отставкой слу-
жащего государственного аппарата;
• при пенсионном обеспечении служащего государствен-
ного аппарата;
• при определении размера пособия по безработице в
случае увольнения служащего, государственного ап-
парата;
• при установлении надбавок за выслугу лет.
Этим же положением установлен и перечень государ-
ственных служащих, на которых оно распространяется, В
соответствии со статьей 3 Положения «в стаж работы слу-
жащего государственного аппарата включается время рабо-
ты на должностях служащего государственного аппарата:
• в аппаратах Национального собрания Республики Бе-
ларусь, Президента Республики Беларусь, Совета Ми-
нистров Республики Беларусь, Конституционного суда,
Центральной комиссии Республики Беларусь по выбо-
рам и проведению республиканских референдумов;
• в аппаратах министерств и иных республиканских ор-
ганов государственного управления и их органов на
местах;
• в аппаратах местных Советов депутатов, исполни-
тельных и распорядительных органов;
• в судах (общих, хозяйственных и иных, предусмот-
ренных законами Республики Беларусь);
• в органах прокуратуры;
• в государственных нотариальных конторах;
• в органах государственного контроля и надзора;
• в аппарате Национального банка;
• в дипломатических представительствах и консульс-
ких учреждениях;
• в таможенных органах;
в других государственных учреждениях, образуемых
Верховным Советом Республики Беларусь и его орга-
нами, Национальным собранием Республики Бела-
русь, Президентом Республики Беларусь.
В стаж работы в качестве служащего государственного
аппарата также включается:
• срочная военная служба солдат, матросов, сержантов
и старшин, а также военная служба офицеров по при-
зыву (до 4 декабря 1992 г. — действительная служба
по призыву на 2—3 года), если работник до призыва
на военную службу работал в государственном аппа-
рате на должности служащего государственного ап-
парата и не позднее трех месяцев после увольнения с
военной службы был принят на должность служаще-
го государственного аппарата;
• государственная служба в органах союзного государ-
ства и их аппаратах на должностях, не связанных с
техническим обслуживанием и обеспечением функци-
онирования указанных органов и их аппаратов;
• работа в международных организациях и учреждениях
по направлению органов государственной власти и уп-
равления Республики Беларусь на должностях, не свя-
занных с техническим обслуживанием и обеспечением
функционирования этих организаций и учреждений;
• работа в качестве депутатов, осуществляющих свои
полномочия на профессиональной основе в Советах всех
уровней, Национальном собрании Республики Беларусь,
и членов Правительства Республики Беларусь».
Как правило, в начале службы жалование государствен-
ных служащих невелико, что обусловлено опытом и долж-
ностью служащего. Важным фактором в оценке роли слу-
жащего является установление постоянного жалования.
Оно является, по существу, своеобразной формой гаранти-
рованной оплаты труда. Значительное место в жаловании
служащих занимают дополнительные выплаты - вознаг-
раждения, основание которых и их размер, как правило,
устанавливаются общими уставами либо коллективными
или индивидуальными договорами.
Ряд государственных служащих пользуется льготами.
В частности, льготы, связанные с бесплатным проездом в
городском и пригородном транспорте, предоставляются слу-
жащим милиции, системы Министерства транспорта. Льго-
тами социального характера пользуются и другие категории
служащих, например судьи, члены парламента, руководите-
ли министерств и ведомств.
Государственным служащим предоставляются ежегодные
отпуска, отпуска по болезни, родам и уходу за ребенком.
Для отдельных категорий служащих установлен особый пен-
сионный режим, предусматривающий возможность получе-
ния пенсии за выслугу лет в системе вооруженных сил, Ми-
нистерстве внутренних дел, юстиции и некоторых других.
