По объему решаемых задач согласно компетенции органов их акты управления делятся на общие, имеющие значение для всей системы государственного управления республики или административно-территориальной единицы (акты органов общей компетенции), и межотраслевые, действующие в пределах компетенции нескольких отраслей
государственного управления. К ним относятся акты, устанавливающие правила деятельности в сфере финансов, на-
логов, статистики и др. Многие управленческие акты являются отраслевыми. К ним можно отнести акты, издаваемые
министерствами, комитетами и другими центральными
органами.
В зависимости от способа принятия решения, оформляемого в виде управленческого акта, различаются коллегиальные и единоначальные акты. К первому случаю относятся постановления Совета Министров либо решения местных административных органов, ко вторым — приказы министров, начальников управлений, отделов исполкомов,
территориальных администраций.
Деление управленческих актов органов публичной администрации может быть осуществлено по их наименованию. Каждый тип органа публичной администрации издает акт управления в соответствии со своей компетенцией.
Так, Совет Министров Республики Беларусь на основе и
во исполнение Конституции, актов Президента Республики
Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в
форме постановлений. Постановления Совета Министров
подписываются председателем Совета Министров. Для решения оперативных и других текущих вопросов Советом
Министров издаются распоряжения, которые также подписывает председатель Совета Министров. Они, как правило,
индивидуальны.
Постановления республиканского органа государственно-
го управления и Национального банка Республики Беларусь
(Правления Национального банка Республики Беларусь,
Совета директоров Национального банка Республики Беларусь) - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых
актов большей юридической силы в пределах компетенции
соответствующего государственного органа и регулирующие
общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
К актам, издаваемым министерствами, комитетами и
другими центральными органами, относятся: приказы, инструкции, издаваемые на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, декретов и указов Президента, постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь.
Приказ — нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления.
Инструкции министерств - всегда нормативные акты.
Они содержат нормы, детализирующие законы или другие
нормативные акты вышестоящих органов, определяют по-
рядок выполнения определенных работ или совершения от-
дельных действий. В тех случаях, когда инструкция или
иной нормативный акт уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свои действия на органы, предприятия, учреждения, организации, на должностных лиц и граждан.
Исполнительные комитеты и администрации издают решения и отдают распоряжения в рамках их компетенции.
Решения органов местного управления и самоуправления - нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Решение представляет собой акт коллегиального руководства, который принимается на заседании путем голосования. Оно может содержать как общие правила поведения, так и конкретные предписания. Распоряжения отдаются единолично
председателем или одним из его заместителей.
К актам управления органов публичной администрации
относятся также приказы, инструкции и иные акты органов
отделов, управлений, департаментов, администраций государственных учреждений и предприятий, издаваемые ими по вопросам организации работы, расстановки кадров, распоряжения материальными и денежными средствами и т.д.
Правовые акты управления издаются, как правило, тем
органом публичной администрации, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса.
В ряде случаев, когда решение того или иного управленческого вопроса выходит за рамки одного органа, издаются акты с участием нескольких нормотворческих органов (должностных лиц). В большинстве случаев нарушение юридически-властных предписаний, содержащихся в правовых актах органов публичной администрации, влечет за собой применение дисциплинарной ответственности. Объясняется это тем, что в основном такие акты распространяются на подчиненные нижестоящие органы, их служащих. В связи с этим неисполнение требований, содержащихся в этих актах, влечет дисциплинарную ответственность конкретных лиц.
Однако органы публичной администрации могут издавать и акты, предписания которых обязательны для исполнения неподчиненными им организационно органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также в отдельных случаях - гражданами. Такого рода акты называются актами управления с административной санкцией. Основной целью издания таких актов является обеспечение общественного порядка и безопасности.
3.3. Требования, предъявляемые к актам управления
органов публичной администрации
Акты управления органов публичной администрации должны отвечать ряду требований, вытекающих из конституционного принципа законности. К одному из основных относится требование соответствия этих актов Конституции и принимаемым в республике иным актам законодательства, в первую очередь статье 7 Конституции Республики Беларусь, а также статье 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Акт управления должен издаваться тоже на основе актов вышестоящих органов. Данное общее требование закреплено во всех нормативных актах, регламентирующих организацию и деятельность различных органов системы публичной администрации, в том числе и полномочия по изданию правовых актов, которые установлены вышеназванным законом, согласно которому акты нижестоящих
государственных органов (должностных лиц) должны соответствовать актам главы государства и вышестоящих государственных органов.
К конституционным требованиям, предъявляемым к
нормативным актам управления органов публичной администрации, относится и соответствие их общепризнанным
принципам международного права, отраженным в соглашениях, заключенных между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации в рамках
содружества, а также правительствами иных стран.
Важнейшим конституционным требованием является подчинение нормативного акта управления органов публичной
администрации интересам граждан. Принимаемые этими органами многочисленные акты управления должны отвечать интересам граждан и иных лиц, которым в конечном счете они
адресованы и чьи интересы затрагивают; эти акты должны
служить механизмом защиты законных прав и свобод граждан, обеспечивать принцип социальной справедливости.
Предъявляемые к правовым актам управления органов
публичной администрации основные конституционные требования обеспечиваются конкретными условиями принятия
этих актов. Согласно статье 9 Закона во всех случаях нормативный правовой акт должен быть принят (издан)
уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции. Это требование важно потому, что в иерархической системе органов публичной администрации строго определяются инстанции, правомочные решать разные вопросы, отнесенные только к их компетенции. Этим обеспечивается также должный порядок и дисциплина в издании правовых актов. Так, согласно статье 107 Конституции Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь:
• руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполни-
тельной власти;
• разрабатывает основные направления внутренней и
внешней политики и принимает меры по их реализации;
• обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государ-
ственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;
• принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др.
Выполнение этих задач обеспечивается соответствующими полномочиями, в том числе и в сфере издания соответствующих нормативных актов.
Рамки полномочий в сфере издания нормативных актов
министерствами ограничен их отраслевой направленностью.
Например, Министерство здравоохранения издает приказы
и инструкции, устанавливающие специальные медицинские
и санитарные нормы и требования, связанные с обеспечением безопасности здоровья граждан, Министерство внутренних дел - нормы и правила в сфере общественного по-
рядка и безопасности, Министерство природных ресурсов и
охраны окружающей среды - правовые нормы в области
обеспечения безопасности окружающей природной среды.
Кроме того, министерства обязаны строго соблюдать права
всех нижестоящих органов, а также предприятий, учреждений и организаций своей системы.
В некоторых случаях министерствам предоставляется
право издавать нормативные акты для специальных, близких к ним сфер. Такими являются отдельные постановления Совета Министров Республики Беларусь.
Требование компетентности играет большую роль и в
обеспечении четкого распределения управленческих полномочий между различными по иерархическому положению
органами публичной администрации, недопущении случаев
вторжения одного органа в компетенцию другого, напри-
мер, республиканских в сферу деятельности местных управленческих органов.
Нормативный правовой акт должен быть юридически
обоснован. В нем не только должна быть ссылка на закон
или иной акт, в том числе и принятый вышестоящим органом, являющиеся основанием для издания данного акта,
но и соответствующие его целям, которые предусматрива-
ются законом, иным актом вышестоящего органа. Данный
нормативный правовой акт при соблюдении требования
компетентности не должен допускать каких-либо проявлений ведомственности или местничества под предлогом необходимости учета отраслевых или местных условий.
Необходимым условием эффективности нормативного
правового акта является его экономическая обоснованность. Управленческие акты органов публичной администрации должны приниматься с учетом экономических по-
следствий принимаемых решений и выбора на их основе
оптимальных вариантов действий, направленных на удовлетворение государственных, общественных потребностей и
интересов граждан.
Необходимым условием действенности нормативного правового акта управления органа публичной администрации
является установленный порядок его принятия, согласно
которому определенные виды нормативных правовых актов
принимаются коллегиальными органами. Так, коллегиально принимаются постановления Совета Министров Республики Беларусь, решения местных, исполнительных и распорядительных органов. Частым нарушением этого порядка
является отсутствие необходимого «кворума» членов коллегиального органа; нередко коллегиальные формы обсуждения проекта акта подменяется лишь выяснением мнений.
Правовое качество акта управления обеспечивается и не-
обходимым, в предусмотренных нормой права, его согласованием с заинтересованными сторонами. Без такого согласования нормативный правовой акт не может быть признан
действительным. Необходимое согласование обеспечивает
учет мнений и предложений заинтересованных сторон. Согласование осуществляется, как правило, при решении меж-
отраслевых вопросов, например в сфере деятельности раз-
личных министерств, комитетов и иных органов публичной
администрации.
Нормативный правовой акт должен быть принят (издан)
в порядке и по форме, установленными законодательством
Республики Беларусь (ст. 9 Закона). Так, нормативные правовые акты Правительства издаются в форме постановлений
(реже - распоряжений), местные исполнительные и распорядительные органы издают нормативные правовые акты в форме решений, формами нормативных правовых актов министерств являются инструкции. Несоответствие форм принимаемых органами публичной администрации нормативных правовых актов требованиям влечет их недействительность.
Издание правовых актов связывается также с предъявляемым к ним специальным и организационно-техническим требованиям, соблюдение которых способствует укреплению конституционного принципа законности, правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов публичной администрации. К ним, в частности, относится издание акта в установленный срок.
К специальным требованиям относится также издание акта
с разрешения вышестоящего органа или с условием его последующего утверждения.
Организационно-технические требования связаны с обеспечением конкретности, оперативности и дифференцированности руководства, исполнительской дисциплины. К ним можно отнести: четкое определение возложенных на конкретные органы (конкретных лиц) задач; установление прав и обязанностей, сроков исполнения. К организационно-техническим относится истребование и издания соответствующего акта в необходимый для него срок и по актуальным вопросам. Важное значение для эффективности актов имеет соблюдение требования
четкого, ясного изложения используемых в нем понятий и
терминов. Существенным является и требование согласования проекта акта с заинтересованными сторонами.
Нормативные акты органов публичной администрации,
изданные с нарушением предъявляемых к ним требований,
признаются неправомерными.
3.4. Порядок подготовки и издания правовых актов
Согласно законодательству Республики Беларусь нормативные правовые акты органов публичной администрации издаются в определенном порядке, который обеспечивает эффективность и законность принимаемых актов и создает необходимые условия их действительности.
Основные положения, связанные с подготовкой и порядком издания правовых актов в республике закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Процесс подготовки и издания правовых актов включает в себя следующие основные стадии: подготовка проекта акта; рассмотрение проекта; принятие акта; доведение его до исполнителей.
Эти стадии характерны для нормативных актов и не
обязательны для индивидуальных, принятие которых может быть упрощено. Имеются некоторые различия в процессе подготовки и принятия правовых актов и у различных органов.
Подготовка проекта правового акта согласно статье 47
Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь» может включать:
• рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта;
• организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;
• сбор необходимых материалов и информации;
• разработку концепции проекта;
• составление текста проекта;
• согласование проекта;
• проведение юридической и иных необходимых экспертиз.
Подготовка проектов нормативных правовых актов является наиболее важной частью работы по их изданию.
Она осуществляется на основе концепций совершенствования законодательства Республики Беларусь; государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь; ежегодных планов подготовки законопроектов, утверждаемых (одобряемых) Президентом Республики Беларусь; ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, утверждаемых нормотворческими органами (должностными
лицами).
Подготовка проектов актов осуществляется нормотворческими органами, иными субъектами нормотворческой
инициативы, а также Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь
в порядке, установленном законодательством.
Проект акта может быть подготовлен совместно не-
сколькими государственными органами (организациями).
В случае подготовки такого проекта акта по поручению со-
ответствующего государственного органа (должностного
лица) ответственным за его окончательную подготовку является государственный орган (организация), который (или
руководитель которого) указан первым в данном поручении.
Подготовка проекта акта управления включает проверку
его соответствия законам и актам вышестоящих органов,
необходимое в ряде случаев обсуждение проектов в учреждениях, организациях, на собраниях граждан. Проекты многих актов управления предварительно согласовываются с заинтересованными государственными органами и представителями общественных организаций. В ряде случаев проекты актов управления посылаются на заключение специалистам, в научные учреждения, в финансовые органы.
Рассмотрение проекта и принятие акта. Рассмотрение
проекта акта является центральной стадией его создания.
Форма этой стадии зависит от вида и структуры принимающего акт учреждения, организации, от содержания акта, решаемых в нем вопросов и др.
В частности, в коллегиальных органах формой обсуждения и принятия актов по наиболее важным вопросам является его заседание. При этом изучаются все необходимые
материалы (справки, записки, отчетные и статистические
данные). Изучение может проводиться как в ходе обсуждения соответствующего вопроса на самом заседании (если
материалы достаточно просты и ознакомление с ними воз-
можно в ходе заседания), так и предварительно, до заседания, при его подготовке.
Необходимым условием коллективного обсуждения проекта и принятия акта является наличие количества (кворум) членов коллегиального органа, установленное положением о нем. Решение о принятии акта принимается, как правило, большинством голосов. В органах, действующих на основе единоначалия (министерства, управления, адми-
нистрации предприятий), широко применяются различных
формы выяснения мнений заинтересованных лиц чреждений организаций. Иногда законодательство предусматривает решение этими органами отдельных вопросов только
по согласованию с другими органами, организациями.
В необходимых случаях предусматривается и обязательное
согласование проекта акта заинтересованными органами.
Например, проекты актов, затрагивающие финансовые вопросы, должны быть согласованы с финансовыми органами
(подразделениями) или с бухгалтерией. Все проекты нормативных актов, а также проекты иных актов управления, имеющих юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой.
Важнейшие вопросы и проекты решений по ним, как
правило, предварительно обсуждаются в различных совещательных, консультативных и других органах (коллегии и научно-технические советы министерств, различные советы, образуемые в отделах исполкомов местных Советов и т.п.). Такие обсуждения также служат формой выяснения коллективного мнения.
Нормотворческий орган (должностное лицо) по результатам рассмотрения проекта нормативного правового акта может принять одно из следующих решений:
а) одобрить проект и принять (издать) нормативный
правовой акт;
б) отклонить проект с указанием мотивов и причин;
в) отложить принятие проекта на определенный срок,
если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь;
г) возвратить проект на доработку с указанием своих
замечаний и предложений, если иное не установлено
законодательством Республики Беларусь.
Нормативный правовой акт после его рассмотрения принимается (издается) уполномоченным на то органом (должностным лицом) с соблюдением процедуры, определенной соответствующими нормативными правовыми актами, на белорусском и (или) русском языках.
Важным моментом в процессе рассмотрения и издания
нормативного правового акта органа публичной админист-
рации является его подписание уполномоченным лицом (лицами). Официальные тексты нормативных правовых актов
подписываются: постановления Совета Министров Республики Беларусь - премьер-министром Республики Беларусь, а в его отсутствие — первым заместителем по поручению премьер-министра, одним из его заместителей; постановления, приказы министерств, иных республиканских органов государственного управления — руководителем министерства, иного республиканского органа государственного управления, а в его отсутствие - первым заместителем руководителя министерства, иного республиканского органа
государственного управления или лицом, исполняющим
обязанности руководителя министерства, иного республиканского органа государственного управления; решения местных исполнительных комитетов - председателем и управляющим делами (секретарем) местного исполнительного комитета, а в их отсутствие - лицами, исполняющими их обязанности; решения местных администраций – главой местной администрации, а в его отсутствие - лицом, исполняющим его обязанности; совместные акты - руководителями нормотворческих органов, их принявших, а в их
отсутствие - лицами, исполняющими их обязанности.
Доведение актов до сведения исполнителей. Важнейшим условием введения правового акта в силу и реализации заложенных в нем положений является доведение его до исполнителя. Без четко организованного механизма реализации этой завершающей стадии вся работа по подготовке акта может оказаться ненужной. Именно в связи с этим вопросы доведения нормативных актов до исполнителей,
лиц, чьи интересы ими затрагиваются, регламентированы
нормами права и являются объектом законодателя.
В Беларуси применяются различные способы ознакомления исполнителей и иных лиц с нормативными правовыми актами, в том числе: рассылка исполнителям, опубликование в печати, транслирование по радио, телевидению и через сеть Интернет.
Наиболее распространенным способом доведения нормативных правовых актов, имеющих особую важность, является их официальное опубликование в утвержденных за-
конодательством средствах печати. Согласно ему официальное опубликование правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Республике Беларусь, осуществляется в следующих периодических изданиях:
• Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь;
• газета «Советская Белоруссия» (акты Президента Республики Беларусь);
• газета «Республика» (постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения премьер-
министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления).
4. Методы управленческой деятельности
органов публичной администрации
Термин «метод», во-первых, весьма часто имеет значение, близкое термину «способ», а во-вторых, под ним
можно понимать систему средств, с помощью которых осуществляется определенная деятельность.
| 1 Звенков, В.П. Международное частное право: курс лекций / В.П. Звенков. М., 1999. С. 28-31. |
На наш взгляд, метод правового регулирования - это
система юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений. Наряду с общим
правовым методом регулирования на практике применяются
разные конкретные методы, характерные для отдельных отраслей. К ним можно отнести: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Некоторые из этих методов широко используются в административно-правовой сфере. Об этом можно судить исходя, по мнениям различных авторов о понятии и сущности методов деятель-
ности административных органов[4], об их классификации.
В самом общем виде все высказанные ими положения можно
свести к следующим: а) метод деятельности - система административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется их деятельность; б) в основу методов заложены убеждение и принуждение.
Метод административно-правового регулирования характеризуется наличием ряда специфических структурных компонентов, в число которых входят:
а) установление границ регулируемых отношений;
б) издание нормативных актов, предусматривающих
права и обязанности субъектов;
в) наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющими
им вступать в разнообразные правовые отношения;
г) определение мер ответственности на случай нарушения этих установлений.
Одной из особенностей административно-правовых отношений, как уже отмечалось, является их властный характер.
Именно в силу этого органы публичной администрации
используют в качестве системообразующего императивный
метод регулирования общественных отношений. Он закрепляет известное правовое неравенство сторон - участников
административно-правовых отношений, которое обеспечивается системой «власть субъекта - подчинение объекта».
Однако неравенство сторон — участников административно-правовых отношений, с одной стороны, предусматривает
жесткую правовую регламентацию деятельности субъектов,
с другой - защиту прав и свобод его объектов, прежде всего
граждан от произвола органов публичной администрации.
Однако в то же время неравенство сторон не подразумевает
отсутствия у участников административно-правовых отношений инициативы и предприимчивости в совершении любых действий, не запрещенных законом, что имеет чрезвычайно важное значение в условиях формирования правового демократического государства.
Административно-правовому методу, используемому органами публичной администрации, присущ и субординационный характер, обусловленный природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административно-правовых отношений в системе государства и права. Это касается не только органов публичной администрации, основной целью которых является осуществление функций исполнительной власти, но и
граждан, физических лиц, административно-правовой статус которых также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов и др.
Выполнение гражданами указаний административных
органов является следствием соблюдения закона. Однако
положение об императивном характере методов административного права, которое определяет место и роль органов публичной администрации в правовой системе правоотношений государство — гражданин, не является абсолютным.
В общем, можно говорить, что метод органов публичной администрации представляет собой правовое воздействие на объект в целях гарантии исполнения и защиты установленных государством норм права.
Анализ деятельности органов публичной администрации
позволяет разным авторам говорить о многообразии административно-правовых методов и предлагать различные
классификаций. Так, Д.Н. Бахрах называет следующие
методы реализации исполнительной власти: научные и не-
научные, демократические и диктаторские, гибкие и жест-
кие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. К широко распространенным методам автор причисляет методы прямого и косвенного воздействия.
Исследование природы названных методов применительно к органам публичной администрации позволяет отметить,
что сущность методов прямого воздействия проявляется в
одностороннем, непосредственном, властном воздействии
органа публичной администрации на подчиненных ему лиц.
Он принимает решение (приказ), исполнение которого носит
обязательный характер. Невыполнение решения чревато для
подчиненного лица отрицательными последствиями (ответственностью).
Методы косвенного воздействия органов публичной администрации характеризуются направленностью на интересы
лица (экономические, социальные, моральные и некоторые
другие). Гражданин, учреждение, предприятие, организация,
являющиеся объектом воздействия, ставятся в такие условия, в которых они заинтересованы действовать должным образом, не по прямому предписанию субъекта управления, а потому что такое поведение стимулируется соответствующими средствами, чаще всего экономическими.
По сути, аналогично содержание и методов государственного управления, выделенных А.Н. Крамником в «Курсе
административного права Республики Беларусь», где он рассматривает экономические, административные и социально-психологические методы государственного управления.
Широкий перечень методов государственно-управленческой деятельности предлагает Ю.М. Козлов. К наиболее распространенным он относит:
а) установление правил поведения общеобязательного
или частичного характера, т.е. определенного режима реализации исполнительной власти;
б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных
нарушений законности);
в) утверждение конкретных (адресных) заданий;
г) назначение или освобождение от должности;
д) запрещение определенных действий;
е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;
