ципального образования реализует признаваемую и гаран-
тируемую Конституцией власть, решает исходя из своих
собственных интересов, исторических и иных традиций воп-
росы местного характера. При этом единство этой системы,
по ее мнению, проявляется в разграничении предметов ве-
дения и полномочий между различными формами ее осуще-
ствления1. Как форму организации и деятельности граж-
дан для самостоятельного решения непосредственно либо
через избираемые ими государственные и общественные
органы определяет местное самоуправление уже упомяну-
тый В.И. Шабайлов2. По сути, аналогичного мнения при-
держивается и Н.В. Постовой3.
Несколько иной взгляд у В.В.шазарева и В.В. Таболи-
на. По их мнению, «местное самоуправление - это самосто-
ятельная деятельность граждан (под свою ответственность
и в соответствии с законодательством) по регулированию,
управлению и решению непосредственно или через форми-
руемые ими органы местного самоуправления значительной
части вопросов местного значения в интересах населения
данной территории и с учетом развития всего общества»4.
| 1 Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. М., 1999. С. 82. 2 Шабайлов, ВЛ. Указ. раб. С. 137. 3 Постовой, Н.В. Муниципальное право России / Н.В. Постовой. М., 1998. С. 10. 4 Конститционное право: учеб. / отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 513. 5 Енгибарян Р.В. Конституционное право: учеб. / Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян. М., 2000. С. 477. |
По мнению Р.В. Бнгибаряна и Э.В. Тадевосяна, местное
управление представляет собой публичную власть населе-
ния административно-территориальной единицы (террито-
риального коллектива), основанную на его самоорганиза-
ции и самодеятельности, обладающую большей или
меньшей административной самостоятельностью и не вхо-
дящую в систему государственной власти5. И.В. Выдрин и
А.Н. Коконов считают, что местное управление представ-
ляет собой совокупность местных сообществ жителей, му-
ниципальных образований, их внутренних субъектов и ин-
ститутов, взаимодействующих между собой и с внешней
средой в процессе отправления самоуправленческих функ-
ций1. По сути, аналогичного мнения придерживается и
Г.А. Василевич 2.
По нашему мнению, местное самоуправление - это фор-
ма реализации функций управления органами публичной
власти (в том числе и органами публичной администрации)
в интересах граждан и лиц, проживающих в пределах оп-
ределенных административно-территориальных единиц.
Осуществляемая ими деятельность в соответствии со
статьей 120 Конституции Республики Беларусь является
государственно-значимой и направленной' на удовлетворе-
ние внутритерриториальных нужд.
Реализация управленческих функций местными органа-
ми Республики Беларусь осуществляется в формах местно-
го управления и самоуправления. Согласно статье 1 Зако-
на «О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь» местное управление представляет собой форму
организации и деятельности местных исполнительных и
распорядительных органов для решения вопросов местного
значения, исходя из общегосударственных интересов и ин-
тересов населения, проживающего на соответствующей
территории. Под местным самоуправлением (согласно статье 2)
понимается форма организации и деятельности граждан для
самостоятельного решения непосредственно или через из-
бираемые ими органы социальных, экономических, поли-
тических и культурных вопросов местного значения исходя
из интересов населения и особенностей развития админист-
ративно-территориальных единиц на основе собственной
материально-финансовой базы и привлеченных средств.
| 1 Выдрин, И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Коко- тов. М., 2000. С. 48. 2 Василевич, ГЛ. Конституционное право Республики Беларусь: учеб. / Г.А. Василевич. Минск, 2003. С. 802. |
К основным правовым источникам местного управления
и самоуправления необходимо отнести Конституцию Респуб-
лики Беларусь и Закон «О местном управлении и самоуправ-
лении в Республике Беларусь». К источникам местного са-
моуправления согласно статье 8 Конституции Республики
Беларусь можно отнести и Европейскую Хартию местного
управления и самоуправления, принятую Советом Европы
15 октября 1985 г.
Согласно части 2 статьи 2, статьям 9 и 11 названного
выше Закона систему органов местного управления и само-
управления в Республике Беларусь составляют: исполни-
тельные комитеты областей, районов, городов, поселков,
сельсоветов, а также местная администрация районов в го-
родах. Все эти органы имеют соответственную структуру,
обладают соответствующей компетенцией, экономической
базой, гарантиями самостоятельности.
Законодательством закреплен четкий порядок форми-
рования местной администрации. Так, в соответствии со
статьей 119 Конституции руководители местных исполни-
тельных и распорядительных органов назначаются и осво-
бождаются от должности Президентом Республики Бела-
русь или в установленном им порядке и утверждаются в
должности соответствующими местными Советами депута-
тов. Положение этой статьи раскрыто в статье 9 Закона
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Бе-
ларусь». В соответствии с ней первый заместители предсе-
дателя, заместители председателя, управляющий делами и
члены областного (Минского городского) исполнительного
комитета назначаются на должность и освобождаются от
должности председателем исполнительного комитета по со-
гласованию с Президентом Республики Беларусь; первый
заместитель председателя, заместители (заместитель) пред-
седателя, управляющий делами (секретарь) и члены район-
ного, городского, поселкового, сельского исполнительного
комитета - председателем соответствующего исполнитель-
ного комитета по согласованию с вышестоящим исполни-
тельным комитетом. В соответствии со статьей 11 этого же
Закона глава местной администрации назначается на долж-
ность и освобождается от должности Президентом Республи-
ки Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель
(заместители) главы местной администрации назначается на
должность и освобождается от должности председателя го-
родского исполнительного комитета. Другие члены местной
администрации, а также сотрудники местной администрации
назначаются и освобождаются главой местной администра-
ции.Структура и штатная численность местной администра-
ции утверждаются городским исполнительным комитетом.
Основной формой работы исполнительных комитетов и
местной администрации являются заседания. Законодатель-
ством предусмотрен порядок их проведения и принятия ре-
шений. В частности, заседания исполнительных комитетов
созываются председателем исполнительного комитета по
мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и счита-
ются правомочными, если в них принимает участие не менее
двух третей состава исполнительного комитета.
Заседания местной администрации проводятся ее гла-
вой по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц
и считаются правомочными, если в них принимает участие
не менее двух третей состава местной администрации. Ре-
шения местной администрации принимаются простым боль-
шинством голосов состава местной администрации.
2. Предметы ведения местных органов
управления и самоуправления
Важным критерием оценки системы местного самоуп-
равления является разграничение предметов ведения и пол-
номочий центральных и местных органов власти или, как
утверждает А.Н. Кокотов, уточнение содержания ранее уч-
режденных предметов ведения, полномочий и их технико-
юридическое обоснование.
Анализ специальной литературы позволяет выделить
две основные группы предметов ведения местного самоуп-
равления: полномочия местного характера; полномочия го-
сударственного характера.
Главными для органов местного управления являются
вопросы местного значения или, как указано в пункте 2
статьи 28 Основного закона Германии, затрагивающие «все
1 Кокотов, А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российс-
кой Федерации, субъектов Федрации и их органов государственной
власти / А.Н. Кокотов // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 27.
дела местного значения» или «те потребности и интересы,
которые имеют корни в местном сообществе или имеют ка-
кое-либо отношение к нему». Имеются в виду аспекты, зат-
рагивающие совместное проживание и существование чле-
нов общины. Это прежде всего полномочия в области
планово-финансовой деятельности; управления муници-
пальной собственностью, взаимоотношений с предприятия-
ми, учреждениями и организациями на территории муни-
ципального образования; управления муниципальной
собственностью; использования и охраны земли и других
цриродных ресурсов; строительства, транспорта и связи;
коммунального, бытового и торгового обслуживания насе-
ления; жилищного и коммунального хозяйства; социаль-
но-культурной области; охраны общественного порядка.
Эти полномочия определяет и Закон «О местном управ-
лении и самоуправлении в Республике Беларусь», согласно
которому исполнительный комитет разрабатывает и вносит
для утверждения в Совет схему управления местным хо-
зяйством и коммунальной собственностью, предложения об
организации охраны общественного порядка и защиты прав
граждан; разрабатывает и вносит для утверждения в Совет
проекты программ экономического и социального развития,
местного бюджета, принимает меры по осуществлению про-
грамм и исполнению местного бюджета; обеспечивает на
своей территории соблюдение Конституции и законов Рес-
публики Беларусь, исполнение актов Президента Респуб-
лики Беларусь, решений местного Совета и вышестоящих
государственных органов, принятых в пределах их компе-
тенции; организует получение доходов местного бюджета и
их использование по целевому назначению, принимает ре-
шения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аук-
ционов; распоряжается коммунальной собственностью ад-
министративно-территориальной единицы в порядке,
установленном Советом. По сути, аналогичными полномо-
чиями наделена и местная администрация. Однако их со-
держание обусловлено ее местом в территориальной и ад-
министративной иерархии, в соответствии с которой она
должна согласовывать свою деятельность с вышестоящими
исполнительными комитетами. Основой тому служит зак-
репленное законом положение, согласно которому местная
администрация обеспечивает на своей территории соблюдение Конституции и законов Республики Беларусь, исполне-
ние актов Президента Республики Беларусь и решений вы-
шестоящих исполнительных комитетов, принятых в преде-
лах их компетенции. Кроме того, органы местной
администрации вносят на рассмотрение городского испол-
нительного комитета схему управления территорией и ее
развития, предложения о структуре и штатной численнос-
ти местной администрации, а также предложения по всем
вопросам местного значения. Значительная роль в деятельности местных органов публичной администрации отводится их председателям (главам администраций). На них возложены не только функции руководителей и организаторов всей деятельности,
осуществляемой на подведомственной им территории, но и
персональная ответственность за положение дел в возглав-
ляемых ими органах.
Деятельность местных органов публичной администра-
ции осуществляется на основе принципов:
• народовластия, участия граждан в местном управле-
нии и самоуправлении; законности, социальной спра-
ведливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых
законом интересов граждан;
• взаимодействия органов местного управления и само-
управления;
• разграничения компетенции представительных и ис-
полнительных органов; единства и целостности сис-
темы местного управления и самоуправления;
• самостоятельности и независимости Советов, других
органов местного самоуправления в пределах их пол-
номочий в решении вопросов местной жизни;
• выборности Советов, других органов местного само-
управления, их подотчетности населению;
• гласности и учета общественного мнения, постоянно-
го информирования населения о принимаемых реше-
ниях по важнейшим вопросам и о результатах их
выполнения, предоставления каждому гражданину
возможности ознакомления с документами и матери-
алами, непосредственно затрагивающими его права и
законные интересы;
• сочетания местных и общегосударственных интересов,
участия органов местного управления и самоуправле-
ния в решении вышестоящими органами вопросов,
затрагивающих интересы населения их территории;
• ответственности за законность и обоснованность при-
нимаемых решений.
Исполнительные комитеты и местные администрации
способствуют расширению внешнеэкономической деятельно-
сти предприятий, организаций, учреждений и объединений,
расположенных на подведомственной территории, развитию
экспортной базы и увеличению производства конкурентоспо-
собной на внешнем рынке продукции (работ, услуг).
В связи с этим они, а также создаваемые ими органы в
пределах предоставленных им полномочий вправе:
• заключать договоры с зарубежными партнерами на реа-
лизацию и приобретение продукции за счет имеющихся
валютных средств либо на иной основе в соответствии с
законодательством Республики Беларусь создавать со-
вместные предприятия по выпуску продукции произ-
водственно-технического назначения, товаров народно-
го потребления и по оказанию услуг населению;
• участвовать в создании совместных с зарубежными
партнерами научных, культурных, туристических,
физкультурно-оздоровительных, реабилитационных
центров, других организаций по экономическому и на-
учно-техническому сотрудничеству, связанных с обес-
печением социальной и производственной сфер совре-
менным оборудованием, средствами механизации для
жилищно-коммунального хозяйства, предприятий по
переработке сельскохозяйственной продукции, в раз-
витии их материальной базы, проведении на коммер-
ческой основе международных ярмарок, выставок и
других мероприятий, а также развитии рекламной де-
ятельности;
• организовывать приграничную торговлю;
вносить в Совет Министров Республики Беларусь пред-
ложения о создании свободных экономических зон и др.
3. Экономическая база местных
органов публичной администрации
Экономическая база органов местного управления со-
стоит из ее финансовых ресурсов, средств местного бюдже-
та, внебюджетных и валютных фондов.
Финансовые ресурсы органов местного управления и
самоуправления включают бюджетные и внебюджетные
средства Советов и их органов, исполнительных комитетов
и местных администраций, а также средства органов терри-
ториального общественного самоуправления. При недоста-
точности собственных средств предусматриваются дотации
и субсидии из вышестоящего бюджета. В местные бюджеты
могут также выделяться в установленном порядке из вы-
шестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых
прогрдмм и мероприятий. Выделение средств в местные бюд-
жеты производится исходя из потребностей совершенство-
вания хозяйственной структуры, регионального развития и
региональной политики.
Советы утверждают, а исполнительные комитеты в пре-
делах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и
исполняют местные бюджеты в интересах населения. Мест-
ные бюджеты нижестоящих административно-территори-
альных единиц не включаются в местные бюджеты выше-
стоящих административно-территориальных единиц.
В местные бюджеты зачисляются:
■ доходы, устанавливаемые законом о бюджете Респуб-
лики Беларусь на очередной финансовый (бюджет-
ный) год;
• доходы от реализации бесхозяйного и конфискован-
ного имущества;
• подоходный налог с граждан Республики Беларусь,
иностранных граждан и лиц без гражданства.
В местные бюджеты, собственная база которых являет-
ся недостаточной для возмещения запланированных расхо-
дов, могут производиться отчисления от следующих обще-
республиканских налогов и доходов: налога на добавленную
стоимость; акцизов; налога на доходы и прибыль предпри-
ятий, организаций, учреждений и объединений всех форм
собственности.
Нормативы отчислений от республиканских налогов и дру-
гих обязательных платежей в бюджет области и города Минс-
ка утверждается законом о бюджете Республики Беларусь на
очередной финансовый (бюджетный) год, а соответствующие
нижестоящие бюджеты - вышестоящими Советами.
Исполнительный комитет и Совет вправе образовывать
внебюджетные фонды, в которые включаются:
• дополнительные доходы и сэкономленные финансо-
вые ресурсы, полученные за счет организованных Со-
ветами и исполнительными комитетами мероприятий
по решению экономических и социальных проблем;
• добровольные взносы и пожертвования граждан,
предприятий, организаций, учреждений и объединений;
• доходы от выпуска местных займов, ценных бумаг и
проведения аукционов, выставок, концертов и других
мероприятий;
• штрафы, взимаемые за получение предприятиями,
организациями, учреждениями и объединениями не-
обоснованной прибыли в связи о* завышением цен (та-
рифов) на продукцию (работы, услуги);
• штрафы за загрязнение окружающей среды, нерацио-
нальное использование природных ресурсов и другие
нарушения природоохранного законодательства Рес-
публики Беларусь, санитарных норм и правил, а так-
же платежи, компенсирующие нанесенный ущерб.
Формирование и использование средств внебюджетного
целевого фонда осуществляются согласно статусу (положе-
нию этого фонда), утверждаемому Советом или исполни-
тельным комитетом. Статус (положение) каждого целевого
фонда включает характеристику источников доходов и на-
правление их использования, а также порядок управления
фондом.
Валютные фонды местных органов управления
формируются за счет отчислений по стабильным долговре-
менным нормативам от валютной выручки предприятий,
организаций, учреждений и объединений, а также от дру-
гих источников в порядке, устанавливаемом законодатель-
ством Республики Беларусь.
Средства валютных фондов хранятся на счетах, откры-
ваемых в учреждениях банка, расходуются по усмотрению
соответствующего Совета, исполнительного комитета, мест-
ной администрации и изъятию не подлежат.
4. Гарантии органов местного
управления и самоуправления
Важным условием эффективной деятельности органов
местного управления является их гарантированность.
К числу гарантий можно отнести: финансовые, правовые и
организационные. Основой финансовых гарантий этих ор-
ганов служит экономическая база территорий. Правовые
гарантии включают в себя как закрепленные законом пра-
ва и обязанности органов местного управления, так и ме-
ханизм их реализации. К ним, в частности, можно отнести
возможности:
• регулировать:размещение на своей территории
вопросов, связанных с созданием, размещением,
строительством или преобразованием экономических
и социальных объектов;
• использовать природные ресурсы своей территории и
решать иные хозяйственные, социальные и культур-
ные проблемы, затрагивающие интересы населения.
Местные административные органы, защищая интересы
граждан, проживающих на их территории, вправе: требо-
вать или организовывать проведение дополнительных эко-
логических и других необходимых экспертиз строящихся,
а также действующих объектов и используемых техноло-
гий; устанавливать в предусмотренном законодательством
Республики Беларусь порядке повышенные требования эко-
логической безопасности на подведомственной им террито-
рии и применять экономические санкции за их нарушение.
В связи с этим, а также за загрязнение окружающей
среды, нерациональное использование природных ресурсов и
другие нарушения природоохранного законодательства Рес-
публики Беларусь, санитарных норм и правил местные орга-
ны правомочны: принимать решения о приостановлении
(прекращении) деятельности предприятий, организаций, уч-
реждений, объединений или отдельных производств (цехов,
участков), находящихся на подведомственной им террито-
рии; лишать эти предприятия, организации, учреждения,
объединения, отдельные производства права пользования
местными природными ресурсами.
К гарантиям обеспечения общественной безопасности на
подведомственной территории относится и возможность ор-
ганов местного управления осуществлять в случае стихий-
ных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоо-
тии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка
предусмотренные законодательством Республики Беларусь
особые меры по обеспечению личной безопасности граждан,
защите их прав и законных интересов, охране всех форм
собственности и правопорядка.
Гарантией реализации полномочий местных админист-
ративных органов является и закрепленная законодатель-
ством защита принятых ими решений. Предусмотрен и ме-
ханизм их защиты, согласно которому за невыполнение
решений исполнительных комитетов, местных администра-
ций, принятых в пределах их компетенции, руководители
государственных предприятий, организаций, учреждений и
объединений, расположенных на подведомственной им тер-
ритории и не принадлежащих к коммунальной собственно-
сти соответствующей административно-территориальной
единицы, могут отстраняться ими от работы, А в случаях
областного и базового территориальных уровней подчинен-
ности этих руководителей органы местного управления вно-
сят в соответствующий орган предложения об их освобож-
дении от занимаемых должностей.
Предприятия, организации, учреждения и объединения,
расположенные на подведомственной местным органам уп-
равления территории, должностные лица и граждане несут
перед ними и Советами депутатов ответственность, в том
числе имущественную, возмещая в полном объеме убытки,
причиненные их незаконными решениями, действиями или
бездействием интересам населения, местному хозяйству,
окружающей среде.
В свою очередь исполнительные комитеты и местные
администрации несут ответственность за законность своих
решений. Убытки, причиненные предприятиям, организа-
циям, учреждениям, объединениям и гражданам в резуль-
тате неправомерных решений, действий или бездействия
органов местного управления, их должностных лиц, возме-
щаются ими в соответствии с законодательством Республи-
ки Беларусь.
Надзор и контроль за деятельностью исполнительных
комитетов, местных администраций, осуществляют госнад-
зор, прокуратура и иные уполномоченные государственные
органы.
Глава 12. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
1. Основные характеристики и принципы государственной службы.
Государственная служба (государственная бюрократия)
была, есть и, как нам представляется, будет в обозримом
будущем одним из основных институтов государства. По-
этому изучение различных аспектов ее структуры и функ-
ционирования весьма актуально.
Институт государственной службы исторически прошел
ряд стадий развития — от патриархальной организации до
«нового государственного менеджмента»
Как показывает анализ признанных сегодня концепций
административной организации, и в частности государ-
ственной службы, их основу составляет веберовский тип.
Суть концепции Макса Вебера можно упрощенно выра-
зить так: всякой бюрократической деятельности присущи
ведение дел компетентными и беспристрастными исполни-
телями в полном соответствии с законодательством и про-
цедурами, упорядоченность делопроизводства, свобода от
субъективных влияний. Все равны перед единым порядком.
Унификация становится гарантией против недостатков кон-
кретных людей и возможных злоупотреблений2.
Соответственно этой концепции основные характерис-
тики бюрократии можйо свести к следующим:
• компетенция каждого бюрократического уровня четко
регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
• иерархическая организация бюрократической струк-
туры основана на базе твердо установленных принци-
пов должностной субординации;
• вся формальная внутриорганизационная деятельность
(распространение информации, принятие решений,
подготовка приказов и директив и т.п.) осуществля-
ется в форме письменных документов,. подлежащих
последующему хранению;
• все должностные лица обязаны быть хорошими спе-
циалистами в области администрирования, т.е. быть
компетентным не только в сфере своих профессио-
нальных должностных функций (например, в каче-
стве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.),
но также и в области норм, правил и процедур дея-
тельности бюрократической организации в целом1.
Высказанные положения в определенной мере нашли
отражение и в работах современных ученых-администрати-
вистов. Проблемам государственной службы посвятили свои
работы Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин,
Д.Н. Бахрах, А.П. Алехин и др. Среди этих работ выделя-
ются «Советская государственная служба» В.М. Манохина,
«Государственная служба» Б.М. Лазарева, «Институт госу-
дарственной службы: содержание и структура» Ю.Н. Стари-
лова, «Право государственного служащего на продвижение
по службе» А.А. Гришковца. В различное время эти авто-
ры высказывали мнения, касающиеся тех или иных аспек-
тов государственной службы, отражающих государственно-
правовое состояние общества и государства.
| 1 Weber М. Theory of Social and Economical Organization / M. Weber. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch / L. Gawthrop. N.Y., 1969. P. 2. |
В настоящее время, как и многие другие институты ад-
министративного права, государственная служба Республи-
ки Беларусь претерпевает существенные изменения, свя-
занные построением правового, социального государства.
В связи с этим она обрела публично-правовой характер,
природа которого, как отметил А.А. Гришковец, в совет-
ский период отрицалась, за исключением так называемой
«милитаризованной государственной службы» % Закон «Об
основах службы в государственном аппарате», принятый в
1993 г., положил начало становления нового белорусского
законодательства о службе2.
Советская доктрина о том, что участие в управлении
государством по силам любому гражданину, не подтверди-
лась на практике, институт же профессиональных государ-
ственных служащих доказал свою жизнеспособность и ак-
туальность. В юридической литературе накопился целый
ряд определений государственной службы и государствен-
ных служащих. При этом стоит отметить, что государствен-
ная служба (служба в системе государственного аппарата,
государственных предприятий и учреждений) является од-
ним из видов социально полезной деятельности (службы),
наряду со службой в негосударственной, общественной и
производственной сферах. Именно поэтому, на наш взгляд,
в правовой литературе следует различать обобщающее по-
нятия «служба» и конкретное «государственная служба».
Исходя из этого, под службой можно понимать один из
видов общественно полезной деятельности, направленной
на осуществление прагматических целей и задач предприя-
тия, учреждения, организации с использованием функций
их служащих. На этом основании к служащим следует от-
нести сотрудников государственных и негосударственных
органов и организаций, предприятий, учреждений и т.д.
К государственным служащим - только служащих органов
государства.
Служба как социальное явление имеет свои характер-
ные признаки. В.М. Манохин выделяет три признака служ-
бы: воздействие на человека; его основные социально-био-
логические качества; воздействие непосредственное и воз-
действие на человека конкретного1.
Государственной службе как одному из видов социаль-
ной службы присущи как вышеназванные общие служебные
признаки, так и специальные характеристики. К ним отно-
сятся: наличие государственно-правового механизма обеспе-
чения задач и целей государственной службы; единая струк-
тура органов государственного аппарата, их соподчиненность
и иерархичность; публичность; профессионализм и др.
