Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления

 

Президент обладает широкими полномочиями в сфере госу­дарственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е. имеют прерогативный ха­рактер, в других — являются совместными с иными органами го­сударственной власти — Палатой представителей и Советом Рес­публики, Советом Министров, т.е. полномочиями совместного ве­дения.

Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразу­мевают сотрудничество с Национальным собранием, с другой — систему взаимных сдержек и противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Последние присутствуют чаще в иных сферах ведения, чем в сфере государственного управ­ления. Например, Президент обладает правом назначать очеред­ные и внеочередные выборы в Палату представителей и Совет Республики (п. 2 ст. 84 Конституции), в то время как выборы Президента назначаются Палатой представителей (п. 3 ст. 97 Кон­ституции). (В Российской Федерации такое полномочие выпол­няет Совет Федерации, а не Государственная Дума.)

Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (п. 3 ст. 84). Палата представителей в свою очередь может выдвигать большинством голосов от полного соста­ва Палаты обвинение против Президента в совершении государ­ственной измены или иного тяжкого преступления. На основании

 

 

соответствующего решения Совет Республики принимает боль­шинством голосов решение о смещении Президента с должности (п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 и ст. 88 Конституции).

По отношению к Правительству подобные противовесы не предусмотрены, кроме отказа Палаты представителей в доверии Правительству. В соответствии со статье 94 Конституции полно­мочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недове­рия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

В целях реализации организационной функции исключитель­но Президенту принадлежит право:

1) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию Администрации Президента;

2) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию иных органов государственного управления;

3) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию консультативно-совещательных и иных органов при Президенте;

4) определять структуру Правительства;

5) принимать решение об отставке Правительства и его чле­нов;

6) назначать на должность и освобождать от должности Пред­седателя Комитета государственного контроля;

7) назначать на должность и освобождать от должности Пред­седателя Национальной государственной телерадиокомпании и его заместителей;

8) назначать представителей Президента в Парламенте и дру­гих должностных лиц, должности которых определены в соответ­ствии с законодательством, если иное не предусмотрено Консти­туцией;

9) формировать и возглавлять Совет Безопасности;

10) назначать на должность и освобождать от должности Го­сударственного секретаря Совета Безопасности;

11) назначать на должность и освобождать от должности выс­шее командование Вооруженных сил;

12) назначать на должность и освобождать от должности ректора Академии управления при Президенте, директора Инсти­тута социально-политических исследований при Администрации Президента, директора Национального центра законопроектной деятельности при Президенте, директора Национального центра

 

правовой информации, директора Республиканского унитарного предприятия «Белорусское телеграфное агентство».

В настоящее время в связи с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершен­ствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», а также указов Президен­та Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утвержде­нии кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» и № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Пре­зидентом Республики Беларусь на некоторые должности, вклю­ченные в кадровый реестр Главы государства Республики Бела­русь»¹ расширились полномочия Президента совместного ведения при осуществлении организационной функции. Они проявляют­ся в назначении Премьер-министра и его заместителей, руково­дителей республиканских органов государственного управления, руководителей местных исполнительных и распорядительных орга­нов и некоторых других органов.

Полномочия совместного ведения — это полномочия, осущес­твление которых инициируют (дают согласие или утверждают) другие органы или лица. Их можно разделить на три вида. К пер­вому виду относятся полномочия, которые позволяют Президен­ту назначать на должности и освобождать от должностей только после внесения предложения Советом Министров, ко второму — после внесения предложения Советом Министров совместно с Главой Администрации Президента или Государственным секре­тарем Совета Безопасности, к третьему — когда Президент лишь согласовывает, а вносят предложение и назначают (освобождают) от должности другие органы или лица.

Заместители Премьер-министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом на основании внесен­ного предложения Премьер-министра. Раньше такое право при­надлежало исключительно Президенту. Подобное относится и к руководителям республиканских органов государственного управ­ления. Министры (кроме Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям), Председатель Государственного комитета по авиации, председатели комитетов при Совете Министров назначаются на должность и освобожда-

 

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3192; 1/3193.

ются от должности Президентом по предложению Совета Минист­ров. Назначение на должность и освобождение от должности Ми­нистра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвы­чайным ситуациям, Председателя Комитета государственной бе­зопасности, Председателя Государственного комитета погранич­ных войск, Председателя Государственного таможенного комитета и их заместителей осуществляет Президент по предложению Со­вета Министров, Государственного секретаря Совета Безопас­ности.

Президент назначает на должность и освобождает от долж­ности руководителей областного звена органов КГБ, внутренних дел, военных организаций, подчиненных Министерству обороны¹.

Введен новый порядок назначения на должность и освобож­дения от должности Президента Национальной академии наук Беларуси. В соответствии со статьей 13 Закона от 5 мая 1998 г. «О Национальной академии наук Беларуси»² Президент Акаде­мии избирался Общим собранием Академии тайным голосовани­ем из числа академиков на срок не более пяти лет и утверждался в должности Президентом Республики Беларусь. Декретом Пре­зидента Республики Беларусь от 17 октября 2001т. № 25 «О по­вышении роли науки и реформировании Национальной акаде­мии наук Беларуси» установлено, что «Президент Национальной академии наук Беларуси назначается на должность и освобожда­ется от должности Президентом Республики Беларусь» (п. 2.1) по предложению Совета Министров Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь.

Указанным Декретом предусмотрены существенные измене­ния и в образовании Президиума Национальной академии, явля­ющимся постоянно действующим органом управления Академии. Состав Президиума утверждается Президентом Республики Бе­ларусь. По закону члены Президиума избирались общим собра­нием Академии.

Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь назначается Президентом с согласия Совета Республи­ки Национального собрания Республики Беларусь. Заместители Председателя Правления Национального банка и иные члены Правления Национального банка назначаются Президентом по

 

 

^[1] См., например: Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь. 2001. № 108, 1/3230, 1/3231, 1/3232, 1/3233, 1/3234, 1/3235.

² Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 21. Ст. 224.

10 — 3746

 

предложению Председателя Правления и с согласия Совета Рес­публики.

Послы Республики Беларусь, представители Республики Бе­ларусь при международных организациях назначаются на долж­ность и освобождаются от должности Президентом по предложе­нию Совета Министров.

Кандидаты для занятия ряда должностей требуют предвари­тельного согласования с Президентом Республики Беларусь. На­пример, Председатель Правления Белорусского республиканско­го союза потребительских обществ, заместители министров (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Ми­нистра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета госу­дарственной безопасности, Председателя Государственного коми­тета пограничных войск и Председателя Государственного тамо­женного комитета), руководители государственных организаций, подчиненных Совету Министров (кроме начальника Белорусской железной дороги), Генеральные консулы Республики Беларусь, руководитель Аппарата Совета Министров, руководители коми­тетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств Республики Беларусь и т.д.

Председателей облисполкомов и Минского горисполкома на­значает на должность и освобождает от должности Президент Республики Беларусь.

Назначение первых руководителей областного и базового уров­ней исполнительных комитетов требует утверждения соответству­ющего Совета депутатов.

Утверждение — это не право соответствующего Совета депу­татов, а по существу его обязанность. Совет может и не утвер­дить, но это никак не отразится на решении Президента. По этой причине рассматриваемое полномочие Совета является простой юридической формальностью, засвидетельствованием свершив­шегося факта. Вероятно, правильнее было бы такое действие Со­вета назвать принятием к сведению решения Президента.

В какой бы форме ни принималось местным Советом депута­тов решение Президента о назначении руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, оно должно быть принято в официальном порядке, т.е. на сессии Совета. Совет должен получать информацию о назначении руководителя его уровня и воспринять путем издания соответствующего акта на сессии.

 

Премьер-министр назначается на должность Президентом с согласия Палаты представителей. При двукратном отказе в даче согласия на его назначение Президент вправе назначить исполня­ющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату пред­ставителей и назначить новые выборы. При этом Президент мо­жет и не использовать свое право о роспуске Палаты представите­лей и назначении новых выборов, а предложить кандидатуру на должность Премьер-министра в третий раз. Чтобы подобное не могло повторяться бесконечно, Конституция предоставила Пре­зиденту право роспуска Палаты представителей.

Нормы Конституции не запрещают Президенту предлагать несколько раз одну и ту же кандидатуру на должность Премь­ер-министра. Исполняющим обязанности Премьер-министра мо­жет быть назначена как кандидатура, не получившая согласия Палаты представителей, так и иная, т.е. которая не предлагалась для получения такого согласия.

Президент участвует соответствующим образом в назначении заместителей руководителей местных исполнительных и распо­рядительных органов. В части 4 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установ­лено, что «первый заместитель председателя, заместители предсе­дателя, управляющий делами и члены областного (Минского го­родского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь». Президент вправе не согласиться с предложением руководителя соответствующего исполнительного комитета, в таком случае, пред­ложенная кандидатура не может быть назначена на должность за­местителя председателя, управляющего делами или члена испол­нительного комитета.

Согласование предполагает получение согласия Президента. Согласование — это по существу разрешение. Оно является юриди­чески важным действием и может обретать форму акта. В данном случае имеет место превалирование права Президента (хотя оно выражается в форме согласия) над правом руководителя местно­го исполнительного комитета, несмотря на то, что его право реа­лизуется в форме назначения. Такое действие имеет окончатель­ный результат и по юридической значимости является более весо­мым, чем согласие, имеющее промежуточный характер. Однако необходимо принять во внимание то, что без учета этого среднего невозможно конечное действие. Последнее полностью зависит от

 

 

наличия согласия. Решение Президента в форме согласия не мо­жет быть обжаловано, отменено или изменено никем, кроме него самого.

Соответствующий порядок установлен Президентом и для занятия должности председателя исполнительного комитета ба­зового уровня, т.е. городского (городов областного назначения) и районного исполнительных комитетов, а также главы админис­трации районов в городах. Только в данном случае Президент выражает не согласие, а дает разрешение на назначение. Разреше­ние выражается в том, что Президент предоставляет облисполко­му право назначения председателя исполкома базового уровня. Согласно статье 119 Конституции руководители местных испол­комов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном порядке. Следовательно, на­значение соответствующей кандидатуры после получения согла­сия и после разрешения имеет существенные различия.

В первом случае правом на назначение обладает то лицо, ко­торому принадлежит обязанность согласования, т.е. председателю исполнительного и распорядительного органа, а Президент имеет право дать или не дать согласие. У Президента отсутствует право на назначение первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами и членов областного (Мин­ского городского) исполнительного комитета. По отношению к ним Президент наделен правом согласовывать.

Во втором случае правом назначения обладает то лицо, кото­рое имеет право разрешать осуществление назначения. Назван­ные полномочия принадлежат только Президенту. Президент мо­жет передать свое право на назначение другому органу (лицу), в частности облисполкому, в форме разрешения, а может и не пере­дать — в зависимости от того, соответствует ли предлагаемая кан­дидатура всем требованиям, предъявляемым Президентом, или не соответствует им. Президент вправе отойти от установленного им же порядка,и самостоятельно назначить председателя городского, районного исполнительного комитета..

Следует положительно оценить передачу Президентом Рес­публики Беларусь ряда своих полномочий по кадровым вопросам другим органам. При этом необходимо отметить, что у него оста­лись значительные возможности воздействовать на подбор и рас­становку руководящих кадров органов исполнительной власти как в центре, так и на местном уровне. Президент обладает правом назначать на должности и освобождать от должностей 22 вида

 

 

руководящих работников органов государственного управления и 14 — согласовывать.

Исключительному праву Президента на назначения на долж­ность корреспондирует исключительное право на освобождение от этой должности.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645, утвердившим Порядок назначения (утвер­ждения, освобождения) и согласования назначения (освобожде­ния) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, полномочия совместного ведения и по согласованию на назначение на должность соответствуют полномочиям на освобож­дение от должности. Так, Президент вправе освободить от долж­ности заместителей Премьер-министра только при условии, что Премьер-министр внесет предложение об освобождении, посколь­ку Премьер-министр обладает правом вносить предложения об их назначении. Если Президенту не поступят предложения об осво­бождении названных лиц от должности, то Президент не вправе сам, по своей инициативе совершать подобные действия. Анало­гичный порядок существует и в других случаях — например, при освобождении от должности министров. В случае возникновения необходимости освобождения от должности того или иного ми­нистра предложение может исходить только от Совета Министров. Вправе ли Президент принять решение по своему усмотрению, по своей инициативе без участия Совета Министров об освобожде­нии министра от должности? Ведь приоритет здесь принадлежит Совету Министров. По части 10 статьи 106 Конституции Прези­дент вправе по собственной инициативе принять решение об осво­бождении от должности любого члена правительства. Обязан ли Президент всегда соглашаться с предложением Совета Министров о назначении на должность и освобождении от должности рас­сматриваемых лиц? Конечно, Президент имеет право и не удовлет­ворить просьбу Совета Министров. Как должен поступать Совет Министров, если Президент не согласится с его предложением? В законодательстве этот вопрос не получил регламентации. Жела­тельно урегулировать порядок внесения предложений Советом Министров о назначении на должности и освобождении от долж­ностей Президентом Республики Беларусь, а также определить по­следствия при несогласии Президента с предложением Совета Министров. Следовало бы в правовом акте об Освобождении от должности указывать, от кого исходит подобное предложение.

 

 

В названном выше документе предусмотрено, что в одном случае уполномочен вносить предложения Президенту о назначе­нии на должность и освобождении от должности Премьер-минис­тр, в тринадцати случаях — Совет Министров, в двух — Совет Министров, Глава Администрации Президента и в одном — Совет Министров, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь. Если определено одно конкретное лицо, то понятно, кто должен вносить Президенту рассматриваемое пред­ложение. В случае предоставления такого права двум органам — Совету Министров и указанным лицам, то кто конкретно может использовать данное право первым, неясно. Совет Министров — коллегиальный орган, и вряд ли целесообразно и возможно рас­сматривать указанные вопросы на его заседаниях или на заседа­ниях Президиума Совета Министров, или даже принимать реше­ние в порядке опроса. По-видимому, предоставленное Совету Министров право будет реализовывать Премьер-министр. Поэто­му более правильным было бы и назвать его. Совместное осущес­твление рассматриваемого права предполагает, что его осущес­твляют вместе или определенную часть работы выполняет один уполномоченный орган (лицо), а другую часть — другой. В одном случае и Совет Министров, и Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности наделены одним и тем же правом и могут вносить предложения Президенту по­рознь, отдельно друг от друга, а могут и согласованно.

Если Президенту предоставлено право согласования назначе­ния на ту или иную должность, то при решении вопроса об осво­бождении от должности вопрос также должен быть согласован с Президентом. Осуществляя названное право, Президент может и не согласиться с внесенным предложением о назначении на должность или освобождении от должности. В таком случае не­возможно ни назначить на должность, ни освободить от должнос­ти предлагаемую кандидатуру.

В законодательстве нечетко урегулирован вопрос о полномо­чиях Президента по освобождению от должности Премьер-минис­тра, в отличие от аналогичного вопроса в отношении его замести­телей и других членов Правительства. Так, в пункте 7 статьи 84 Конституции записано, что Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, ми­нистров и других членов Правительства. В пункте 6 этой же статьи установлено лишь полномочие Президента на назначение Премьер-министра. При этом Премьер-министр может уйти в

 

 

отставку вместе с Правительством или индивидуально, если счита­ет невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него обязанностей (ч. 8 ст. 106 Конституции). Президент имеет право и по собственной инициативе отправить Правительство в отставку, а вместе с ним и Премьер-министра. В части 10 статьи 106 определе­но, что Президент наделен правом освободить от должности любо­го члена Правительства. Вероятно, это правило можно распростра­нить и на Премьер-министра. Разумным было бы норму об осво­бождении от должности Премьер-министра записать отдельно и определить причины, которые служат основанием для такого осво­бождения, а также установить порядок освобождения.

В части 2 статьи 107 Конституции 1994 г. было четко опреде­лено, что «Премьер-министр, его заместители... назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом с согла­сия Верховного Совета».

Положениями пункта 5 статьи 84 Конституции (в редакции 1996 г.) Президенту предоставлено право образовывать, упраз­днять и реорганизовывать любые органы государственного управ­ления. Руководствуясь действующим законодательством, которое издано в развитие этого положения, можно сказать, что назван­ное полномочие в первую очередь относится и реализуется в отношении органов государственного управления республикан­ского значения (характера). Такое право принадлежит только Президенту, поэтому его можно назвать исключительным. Оно одновременно является и его обязанностью.

Президент имеет право образовывать, упразднять и реорга­низовывать консультативно-совещательные и иные органы при Президенте. Таких органов немало, и они разнообразны. Напри­мер, при Президенте Республики Беларусь образован Совет по развитию предпринимательства, Совет специального фонда Пре­зидента Республики Беларусь, Президентский совет, Совет руко­водителей местных органов исполнительной власти¹ и др.

Функция регулирования и полномочия по ее реализации не получили надлежащей правовой регламентации. Они обусловле­ны предоставлением Президенту права издавать правовые акты, в частности декреты. Такое право Президенту предоставлено Консти­туцией (в редакции 1996 г.). Однако появление декретов не свя­зано с реализацией организационной функции. Для этих целей

 

 

^[1] См. соответственно: Собрание декретов, указов Президента и постанов­лений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 20. Ст. 555; 1996. № 2. Ст. 27; № 5. Ст. 111.

было вполне достаточно наличия указов, предусмотренных Кон­ституцией 1994 г, и подтвержденных Конституцией в действую­щей редакции.,.

Президент регулирует управленческие отношения как декре­тами, так и указами. Регулирование отношений осуществляется в различных областях и сферах. Чаще всего Президент регулирует отношения в области налогов, экономики. Например, в 2000 г. издано более 17 декретов и указов, относящихся к финансовой области, и более 8 — к налоговой сфере. Наиболее важными из них являются, например, декреты от 4 февраля 2002 г. № 1 «О не­которых вопросах исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость при экспорте нефтепродуктов», от 15 февраля 2002 г. №3 «О некоторых вопросах регулирования минимальной зара­ботной платы», от 3 августа 1999 г. № 31 «О дополнительных ме­рах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового, непищевого сырья и табачных изделий», от 30 июля 2000 г. №15 «О порядке проведения переоценки имущества и обязательств в иностранной валюте при изменении Националь­ным банком курсов иностранных валют и отражения в бухгалтер­ском учете курсовых разниц», от 12 марта 2001 г. №8 «О некото­рых мерах по совершенствованию порядка получения и использо­вания иностранной безвозмездной помощи»¹.

Нередко Президент регулирует отношения в области кад­ров (например, декреты, от 20 февраля 2002 г. №6 «О некото­рых вопросах назначения на должности и освобождении от должностей судей общих и хозяйственных судов Республики Беларусь», от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по совершенствованию материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц»²); страхования (например, Декрет от 8 октября 1997 г. № 18 «Об обязательном страховании строений, принадлежащих граж­данам», Указ от 26 июля 2000 г. № 354 «Об обязательном ме­дицинском страховании иностранных граждан и лиц без

 

 

^[1] См. соответственно: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 17, 1/3471; №23, 1/3501; Собрание декретов, ука­зов Президента и постановлений Правительства Республики Бела­русь. 1999. № 31. Ст. 634; 2000. № 18. Ст. 497; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 28, 1/2464.

² См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №26, 1/3533; Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правительства Республики Беларусь. 1997. № 25. Ст. 842.

гражданства, временно пребывающих в Республике Беларусь»¹); пенсионного обеспечения (например, декреты от 29 апреля 1999 г. № 21 «О некоторых мерах по совершенствованию пенсион­ного обеспечения граждан, потерпевших от катастрофы на Черно­быльской АЭС», «О дополнительных мерах по улучшению пенсионного обеспечения инвалидов»²); контроля (например, указы от 15 ноября 1999 г. № 673 «О некоторых мерах по совер­шенствованию координации контрольных органов Республики Беларусь и порядке применения ими экономических санкций», от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля и Республике Беларусь»^li); правовой работы (например, указы от 14 сентября 1998 г. № 447 «О некоторых вопросах подготовки проектов нормативных правовых актов, государствен­ных программ и концепций», от 1 декабря 1998 г. №565 «О по­рядке распространения правовой информации в Республике Бе­ларусь»⁴); хозяйственной деятельности (например, указы от 11 ноября 1999 г. № 665 «О некоторых мерах по стабилизации финансово-экономического положения Новополоцкого завода белково-витаминных концентратов», от 3 марта 2000 г. № 144 «О мерах по улучшению финансового положения организаций агропромышленного комплекса»⁵); о совершенствовании деятель­ности органов государственного управления (например, Директи­ва о стиле и методах работы Совета Министров Республики Бе­ларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны», утвержденная Указом от 14 января 2000 г. № 18; Указ от 19 июня 2000 г. №349 «О мерах по совершенствованию дея­тельности органов и учреждений уголовно-исполнительной сис­темы Министерству внутренних дел», Декрет от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфе­ре науки»⁶).

 

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 28. Ст. 897; 2000. № 18. Ст. 502.

² Там же. 1998. № 13. Ст. 345; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 37, 1/1160.

³ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945; 2000. № 15. Ст. 405.

⁴ Там же. 1998. № 26. Ст. 671; № 34. Ст. 858.

⁵ Там же. 1999. № 32. Ст. 939; 2000. № 7. Ст. 169.

⁶ Там же. 2000. № 2. Ст. 44; № 17. Ст. 482; Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.

 

Президент регулирует отношения (вопросы) и иного харак­тера и в иных областях¹.

Важной в деятельности Президента в сфере государственно­го управления является функция руководства.

Президент в первую очередь осуществляет руководство орга­нами исполнительной власти, ему подчиненными. Руководить де­ятельностью подчиненных — это право и обязанность Президен­та. Такое полномочие вытекает из организационного построения управленческой системы и основано на принципах централиза­ции и децентрализации.

Соблюдение названных принципов необходимо для всесто­роннего учета и правильного сочетания общегосударственных и ведомственных интересов (министерства, государственного коми­тета, комитета при Совете Министров) и местных задач и интере­сов. По общему правилу в процессе руководства подчиненными органами не должны ограничиваться их права (компетенция) и сковываться инициатива руководимых. Цель руководства состоит в том, чтобы направить подчиненных на решение важнейших за­дач, содействовать более успешному их выполнению, большему проявлению творчества, инициативы, предприимчивости в реше­нии своих вопросов, оказать помощь в более полном осуществле­нии их полномочий и возможностей.

В законодательстве не раскрывается сущность руководства.

Разнообразие подчиненных Президенту органов не позволяет назвать четкие критерии, которым должно отвечать такое руко­водство. Общие критерии состоят в том, что в процессе руковод­ства Президент стремится, чтобы подчиненные, во-первых, строго проводили в жизнь политику государства, акты Президента, зако­ны и акты вышестоящих органов государственного управления; во-вторых, соблюдали законность в своей деятельности; в-третьих, следили за соблюдением законности в подведомственных им организациях; в-четвертых, эффективно осуществляли руковод­ство; в-пятых, эффективно использовали свои полномочия (ком­петенцию).

В руководстве Президента подчиненными органами государ­ственного управления имеются определенные границы. Напри­мер, президент не может решать вопросы, отнесенные к компетен-

 

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст.ст. 437, 438, 444, 470; № 18.

Ст.ст. 504, 505, 515.

 

 

ции подчиненных. В противном случае это было бы не руководство, а подмена подчиненных.

Руководство Президента подчиненными органами государ­ственного управления предполагает:

6) нахождение Президента во главе руководимых;

7) подчинение воле Президента деятельности руководимых;

8) возможность Президента определенным образом воздей­ствовать на руководимых;

9) определенную зависимость руководимых от руководящего, т.е. Президента;

10) возможность Президента направлять деятельность руково­димых;

11) подотчетность руководимых Президенту.

Президент как Глава государства находится выше всех орга­нов государственного управления и, естественно, выше подчинен­ных ему органов. Президент является главным в управленческой системе. Он наделен верховной властью, наиболее значимыми полномочиями в сфере государственного управления. Об этом свидетельствует совокупность полномочий Президента в рассмат­риваемой сфере. Такой статус позволяет ему более эффективно осуществлять руководство.

Составной частью руководства является подчинение руково­димых воле, требованиям Президента. Подчинение свидетель­ствует о том, что руководитель занимает старшинствующее, более высокое положение по отношению к руководимым. Последние находятся в определенной зависимости от руководителя — Пре­зидента. Он вправе заставить их действовать сообразно своей воле, своему желанию, но в рамках и.пределах допустимого, дозволен­ного законодательством, т.е. в пределах компетенции руководи­мых. При этом Президент вправе расширить или сузить их компетенцию, изменить правовой статус. Однако все это должно быть юридически обосновано и соответствующим образом оформ­лено.

В действующем законодательстве недостаточно четко урегу­лирован вопрос о том, какие органы государственного управле­ния находятся или должны находиться в подчинении Президента (кроме органов, входящих в аппарат Президента). В части 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что «отдель­ные министерства и государственные комитеты в пределах и по­рядке, предусмотренных Президентом Республики Беларусь, под­-

 

чиняются непосредственно Президенту Республики Беларусь», а в пункте 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентяб­ря 2001 г. №516 установлено, что министерства и государствен­ные комитеты по отдельным вопросам деятельности, предусмот­ренным законодательными актами, могут подчиняться исключи­тельно Президенту Республики Беларусь.

Из части 1 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Бела­русь, гласящей, что «общее управление таможенным делом осу­ществляет Президент Республики Беларусь», вытекает, что Госу­дарственный таможенный комитет непосредственно подчинен Президенту. В таком же подчинении находятся Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Комитет госу­дарственной безопасности, Национальный банк, Государственный комитет пограничных войск, Министерство обороны и некоторые другие органы государственного управления.

Если Президент осуществляет государственное управление (даже не руководство) в области использования и охраны вод (ст. 7 Водного кодекса), использования, охраны, защиты государ­ственного лесного фонда и воспроизводства лесов (ст. 10 Лесного кодекса), то подчиненными ему должны быть республиканские органы отраслевого государственного управления в названных областях, т.е. Комитет лесного хозяйства при Совете Министров и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Можно утверждать, что и Совет Министров находится в та­ком же положении, как и указанные выше республиканские орга­ны государственного управления, т.е. подчинен Президенту. Под­чинение Совета Министров Президенту заключается в предостав­лении Главе государства возможностей воздействовать на Совет Министров.

Президент имеет право отменять акты Совета Министров по любым основаниям (п. 25 ст. 84 Конституции), председательство­вать на его заседаниях (п. 15 ст. 84), определять структуру, назна­чать на должность и освобождать от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимать решение об отставке Правительства или его членов (п. 7 ст. 84). Кроме того, Правительство подотчетно Президенту по вопросам всей своей деятельности. Подотчетность — это обя­занность Правительства отчитываться перед Президентом, докла­дывать ему о своих действиях, результатах работы. Подотчет­ность представляет собой форму или один из видов контроля.

 

Руководители указанных органов государственного управле­ния постоянно держат отчет, и Президент по его результатам принимает соответствующие решения, в которых делает предпи­сания в виде «указать», «потребовать», «обязать», «обратить вни­мание», «поручить», «одобрить работу» или «признать удовлет­ворительной работу».

Таким образом, руководимые находятся в определенной за­висимости от Президента, а зависимость определяется подчинен­ностью.

Функция руководства занимает существенное место в дея­тельности Президента Республики Беларусь.

Функция контроля и учета реализуется Президентом как не­посредственно, так и через образуемые им органы государствен­ного управления.

Непосредственно Президент осуществляет контроль в форме заслушивания отчетов, а также при выезде на места и ознакомле­нии с работой той или иной организации (органа государственно­го управления).

Второй вид контроля Президент осуществляет в первую оче­редь через Комитет государственного контроля, Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопаснос­ти. Каждый из названных государственных органов имеет право давать собственную оценку по результатам контроля, информи­ровать об этом Президента или передавать ему для рассмотрения материалы контроля со своими выводами.

Президент получает информацию о состоянии дел в той или иной организации (органе государственного управления) из по­ступающих в его адрес обращений граждан, из периодической пе­чати и т.д.

Полномочия Президента по осуществлению контроля в сфе­ре государственного управления установлены Конституцией, За­коном «О Президенте Республики Беларусь» и другими законо­дательными актами. Так, в пункте 5 статьи 19 данного Закона записано, что Президент «осуществляет контроль за соответстви­ем законодательству Республики Беларусь решений о деятель­ности подведомственных ему органов власти исходя из общегосу­дарственных интересов и интересов населения, которое проживает на соответствующей территории, в форме:

 

1) отмены актов подведомственных Президенту органов исполнительной власти;

 

 

2) отмены решений местных исполнительных и распоряди­тельных органов, которые не соответствуют законодательству».

Такая регламентация не охватывает всех полномочий Прези­дента по реализации функции контроля в сфере государственно­го управления. Президент является гарантом прав и свобод чело­века и гражданина (ст. 79 Конституции). Следовательно, он дол­жен иметь информацию о соблюдении указанных прав и свобод. Названная информация может быть получена разными путями, в том числе и в процессе осуществления контроля. В этой связи в Законе «О Президенте Республики Беларусь» целесообразнее бы­ло бы записать, что «Президент осуществляет контроль по всем вопросам своей деятельности».

Указом от 31 января 2000 г. №29 «О внесении дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. №327 "Об утверждении положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов"» Президент устано­вил, что «Постановления Совета Министров Республики Беларусь в области ценообразования, заработной платы, идеологии, по кадровым и правовым вопросам принимаются Правительством Республики Бе­ларусь только после представления Президенту Республики Бела­русь информации о соответствующих проектах постановлений»¹.

Подобное дополнение свидетельствует о расширении сферы контроля Президента за Правительством.

Координацию Президент осуществляет с целью согласования действий различных органов государственного управления для ре­шения каких-либо задач общего характера. Например, Президент проводит совещания с руководителями правоохранительных орга­нов в целях выработки единой согласованной линии по расследо­ванию и раскрытию особо важных, тяжких преступлений.

Президент осуществляет координацию и через свой аппарат управления, а также через образуемые им советы и другие органы. Так, Администрация Президента координирует деятельность по­дотчетных Президенту государственных органов в области госу­дарственной кадровой политики, идеологии и права (подп. 4.2 По­ложения об Администрации Президента Республики Беларусь²). Она осуществляет формирование единой системы учета руково­дящих работников государственных органов, иных государствен­-

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 68.

² Там же. 1997. № 3. Ст. 103.

ных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь, общее руководство деятельностью государ­ственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, координацию деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование соци­ально-политической ситуации в республике (п. 5 Положения).

Администрация Президента Республики Беларусь координирует деятельность министерств и других республиканских органов управ­ления в области научного и организационного сопровождения международных и научно-исследовательских программ и проектов в части подготовки и повышения квалификации руководящих кадров, осуществляемых в рамках межправительственных соглашений (ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов»¹).

Координацию осуществляет Управление делами Президента Республики Беларусь подведомственных ему организаций (п. 8 По­ложения об Управлении делами Президента Республики Беларусь²).

Совет по развитию предпринимательства Республики Бела­русь при Президенте Республики Беларусь призван координиро­вать деятельность общественных объединений предпринимателей³.

Совет руководителей местных органов исполнительной влас­ти при Президенте Республики Беларусь обеспечивает взаимо­действие республиканских и местных органов исполнительной власти по вопросам социальной защиты населения, сбалансиро­ванного подхода и учета региональных интересов при подготовке важнейших социально-экономических решений Президента Рес­публики Беларусь⁴.

Совет по координации контрольной деятельности в Респуб­лике Беларусь осуществляет координацию деятельности различ­ных контрольных государственных органов⁵.

 

 

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 3. Ст. 106.

² Там же. 2000. № 6. Ст. 149.

³ Там же. 1999. № 20. Ст. 555.

⁴ Там же. 1996. № 5. Ст. 111.

⁵ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 117,1/3286.

Президент обладает полномочиями и по реализации функ­ций прогнозирования и планирования, которые он использует достаточно часто. Так, Указом от 16 декабря 1999 г. №731 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-эконо­мического развития Республики Беларусь на 2000 год» утвержде­ны названные параметры прогноза¹.

В 1998 г. Президентом было утверждено несколько програм­мных документов, затрагивающих разные стороны государствен­ной жизни. Например, Указом от 14 мая 1998 г. № 246 утвержде­на концепция и программы развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 1998—2015 гг.²; Указом от 8 января 1998 г. № 14 одобрена Концепция развития детского движения в Республике Беларусь³. Указом от 8 ноября 2001 г. №640 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-эконо­мического развития Республики Беларусь на 2002 г.»⁴, утвержде­ны важнейшие параметры социально-экономического развития; Указом от 8 ноября 2001 г. № 641 — Основные направления де­нежно-кредитной политики Республики Беларусь на 2002 г.⁵

Президент обладает особыми полномочиями при возникно­вении чрезвычайных ситуаций. Он вправе вводить на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычай­ное положение в случаях стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате ко­торых возникает опасность жизни и здоровью людей, территори­альной целостности и существованию государства (п. 22 ст. 84 Конституции). Президент может вводить на территории Респуб­лики Беларусь военное положение, объявлять полную или час­тичную мобилизацию в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции). Такие решения должны быть в трех­дневный срок внесены на утверждение Совета Республики.

Таким образом, Президент Республики Беларусь обладает ши­рокими полномочиями по осуществлению разнообразных функций

 

 

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 35. Ст. 1031.

² Там же. 1998. № 14. Ст. 362.

³ Там же. № 1. Ст. 13.

⁴ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 106, 1/3190.

⁵ Там же. № 106, 1/3191.

в сфере государственного управления. Глава государства решает наиболее важные и существенные вопросы общегосударственного характера.