Понятие и назначение Совета Министров

 

Совет Министров, или Правительство, Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.

В главе 6 Конституции Правительство определяется как Совет Министров, а в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Совет Министров определяется как Правительство, т.е. произошла пе­ремена терминов местами. От этого сущность органа не измени­лась, однако имеет место некоторое несоответствие текста статьи 1 Закона и части 1 статьи 106 Конституции. Подобного отклонения можно было бы избежать, если бы Закон о Совете Министров был назван Законом о Правительстве, как это сделано в Россий­ской Федерации.

В большинстве стран Европы для обозначения рассматривае­мого органа государственного управления употребляется лишь один термин. Например, в Венгрии, Литве, Словакии, Чехии, Ру­мынии и ФРГ он называется Правительством, в Албании, Болга­рии, Польше и Италии — Советом Министров, в Латвии — Каби­нетом Министров.

В Конституции Италии термин «правительство» также употреб­ляется. В частности, такое название имеет раздел III Конститу­ции. Однако понятие «правительство» рассматривается в широ­ком и узком смысле. В широком смысле в него включаются Совет Министров, Государственная администрация и вспомогательные органы, в узком — Совет Министров.

В Конституции Франции употребляются два термина: «Со­вет Министров» и «Правительство». Президент председатель­ствует в Совете Министров (ст. 9), Премьер-министр руководит деятельностью Правительства (ст. 21).

В статье 115 Конституции БССР 1978 г. и Законе БССР «О Со­вете Министров Белорусской ССР» 1979 г. Совет Министров опре­делялся как Правительство Белорусской ССР.

 

 

По Конституции Республики Беларусь 1994 г. (до внесения в нее изменений и дополнений в 1996 г.) этот орган назывался Ка­бинетом Министров по той причине, что главой исполнительной власти был Президент, а Правительство являлось лишь отдель­ным звеном в его аппарате, находилось при Президенте,

Термин «Совет Министров» более подходит для названия данного органа, поскольку Совет Министров, являясь коллегиаль­ным органом, состоит преимущественно из министерств. В настоящем составе Совета Министров Республики Беларусь из 38 его членов 24 являются министрами, 5 состоят в нем на правах министров. Такой качественный состав отражает "специфику Совета" Министров и, можно сказать, является одним из его признаков.

Правительства имеются во всех государствах, так как все госу­дарства имеют потребность в подобном органе. Однако их числен­ный состав не одинаков. Например, Правительство Литвы состоит из 17 человек, Казахстана — из 18, Польши — из 20, Франции — из 32 министров и Премьер-министра, Германии — из 16 министров» Канцлера и вице-канцлера (он же и министр иностранных дел), Индонезии — из 26, Иордании — из 29, Дании — из 20, Монго­лии — из 14 человек¹.

Совет Министров Республики Беларусь является централь­ным органом государственного управления (исполнительной власти), так как занимает главенствующее положение в системе органов го­сударственного управления (исполнительной власти). Совет Ми­нистров находится па самой высокой ступени в иерархии органов государственного управления, однако не на высшей. Над ним нахо­дится Президент как Глава государства.

Центральным органом был и Кабинет Министров, поскольку и тогда высшие управленческие функции исполнял Президент. По­добные функции за Президентом сохранились и даже несколько расширились, В этой связи нынешний Совет Министров также не может считаться высшим органом государственного управления.

По Конституции БССР 1978 г. Совет Министров выступал в качестве высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти, так как был уполномочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Бе­лорусской ССР, поскольку они не входили, согласно Конститу­ции, в компетенцию Верховного Совета БССР и его Президиума,

 

 

¹ Соколовский А.А. Исполнительная власть в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 164-165.

и только Совет Министров возглавлял всю систему органов госу­дарственного управления.

В некоторых государствах Совет Министров и сейчас назы­вается высшим органом исполнительной власти (например, в Албании, в Словацкой и Чешской республиках). В Албании он является к тому же исполнительным и распорядительным орга­ном. В Российской Федерации Правительство, подобно нашему, является центральным органом.

Термин «центральный» не совсем точно характеризует Пра­вительство, несколько снижает его роль, не указывает на настоя­щее место в системе органов государственного управления и не раскрывает его истинную сущность, а в большей мере отражает территориальный масштаб деятельности данного органа. Вероят­но, по этой причине в юридической литературе при классифика­ции органов государственного управления продолжают выделять в отдельный вид центральные органы, к которым не относят Со­вет Министров¹.

В большинстве европейских государств термин «централь­ный», или «высший», по отношению к правительству не приме­няют. Возможно, это и правильно, поскольку понятно, какое место занимает правительство в системе государственной администрации, органов государственного управления (исполнительной власти).

Тем не менее, термин «центральный» (поскольку применяет­ся только к Совету Министров) определяет его место в системе органов государственного управления и является вторым его су­щественным признаком.

Третий важнейший признак состоит в том, чт о Совет Министров является органом государственного управления. Это особо подчёркивается в части I статьи 106 Конституции и в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».

Данный признак объединяет Совет Министров с другими орга­нами государственного управления и обособляет от Национального собрания, судебных органов и прокуратуры.

В других странах правительство обычно называют органом исполнительной власти. Основанием для подобного названия слу­жат положения конституций, регламентирующие вопрос о разде­лении государственной власти на законодательную, исполнитель­ную и судебную. В этой связи термины «государственное управ­-

 

¹Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 180—181.

ление»,орган государственного управления» в законодательстве значительной части стран не употребляются. Исключением, веро­ятно, являются лишь Республика Беларусь и Латвийская Респуб­лика (ст. 58 Конституции Латвийской Республики)^1. В Республи­ке Беларусь органы государственного управления — это те же органы исполнительной власти. В статье 1 названного выше За­кона записано, что Совет Министров осуществляет руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Подобная запись имеется и в части 1 статьи 3 данного Закона.

В Российской Федерации Правительство является органом исполнительной власти (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ).

Разделение государственной власти одновременно привело и к разделению государственных органов на соответствующие виды.

Исполнительную власть в Республике Беларусь в соответ­ствий с частью 1 статьи 106 Конституции призвано осуществлять Правительства. Подобная регламентация дает основание утвер­ждать, что и Правительство Республики Беларусь является орга­ном исполнительной власти.

Между тем, следует отметить не совсем точную редакцию указанной части 1 статьи 106, поскольку из нее следует, что СоветМинистров является единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в республике. Фактически же исполнительная власть реализуется и Президентом, и всеми органами государственного управления.

В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь и подчиненных ему государственных органах» формулиров­ка данного положения более точная и соответствующая реально­му положению Совета Министров. В ней записано, что «Совет Министров осуществляет исполнительную власть», а не исполни­тельную власть осуществляет Совет Министров. Произошло лишь перемещение термина «исполнительная власть» с начала предло­жения (ст. 1 Конституции) в его конец (ст. 1 Закона), и содержа­ний, обрело точный смысл.

Реализация исполнительной власти — одно из предназначений Совета Министров, являющееся четвертым его признаком. Следующие отличительные признаки состоят в том, что Совет Министров — это широко коллегиальный орган и орган общей компетенций.

¹ Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М,, 1997. С. 41.

 

Республики Беларусь руководит системой подчинённых ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ст. 1 Закона). Оно обеспечивает исполнение положений законов, декретов, указов и распоряжений Президента. Следовательно, Совет Министров является, кроме того, исполнительным органом.

Структуру Совета Министров определяет Президент. Он на­значает Премьер-министра с согласия Палаты представителей На­ционального собрания Республики Беларусь. Если Палата представителей дважды отказывает в даче такого согласия, то Прези­дент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-ми­нистра, распустить Палату представителей и назначить новые вы­боры.

Заместители Премьер-министра назначаются на должности и освобождаются от должности Президентом по предложению Премьер-министра. Это новое правило, установленное пунктом 1 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы госу­дарства Республики Беларусь. Другие члены Правительства входят в его состав по должности, т.е. после назначения их на соответству­ющие должности (например, в качестве министров, председателей государственных комитетов и т.д.). Правом назначения на такие должности в основном обладает Президент по предложению Сове­та Министров, Главы Администрации Президента, Государственно­го секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, что также является новым. Председатель Правления Белорусского республи­канского союза потребительских обществ становится членом Пра­вительства после его избрания общим собранием представителей членов Белорусского республиканского союза потребительских об­ществ. Предложить кандидатуру для избрания вправе Совет Ми­нистров после согласования с Президентом.

В статье 18 Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что состав Совета Министров к тому же и утверждается. Из этого следует, что после того, как Президент назначил всех руководите­лей республиканских органов государственного управления и ру­ководителей иных органов, входящих по должности в состав Со­вета Министров, он должен издать отдельный акт, утверждающий состав Совета Министров. Полагаем, что теперь в этом отпала не­обходимость, поскольку в соответствии со статьей 2 Указа Президен-

 

 

та Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершен­ствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» все члены Правительства входят в его состав по должности.

По Конституции Республики Беларусь 1994 г, (ч. 2 ст. 107; до внесения изменений и дополнений в 1996 г.) Премьер-министр, его заместители, министры иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председатель Комитета государственной безо­пасности назначались и освобождались от должности Президен­том с согласия Верховного Совета. По Конституции БССР 1978 г. (п. 10 ст. 97) Председатель Совета Министров назначался Вер­ховным Советом, и по представлению Председателя утверждался состав Совета Министров.

В разных странах порядок образования правительств неодина­ков. Так, в Польской Республике Президент выдвигает кандидатуру Председателя Совета Министров, который предлагает состав Совета Министров. Президент назначает Председателя вместе с остальными членами Совета Министров и принимает присягу членов вновь обра­зованного Совета Министров. Председатель в течение 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности Совета Министров с предложением выразить ему доверие (ст. 154 Конститу­ции Польской Республики). Сейм может сам избрать Председателя Совета Министров и предложенных им членов, если Совет Минист­ров не сформирован в установленном порядке и в предусмотренные сроки или ему не вынесен вотум доверия (ст. 154 Конституции). Президент вынужден назначить избранный таким образом Совет Министров и принять присягу его членов.

В Венгерской Республике Министр-председатель избирается по предложению Президента республики Государственным собра­нием, и одновременно утверждается программа Правительства. Министры назначаются на должность и освобождаются от долж­ности Президентом по предложению Министра-председателя (ст. 33 Конституции Венгерской Республики).

Пунктом 6 статьи 84 Конституции Болгарии предусмотрено, что Народное собрание избирает и освобождает от должности Министра-председателя и — по его предложению — членов Сове­та Министров.

Во Франции Президент назначает Премьер-министра По представ­лению Премьер-министра Президент назначает других членов Пра-

 

вительства и прекращает исполнение их функций (ч. 2 ст. 8 Консти­туции Французской Республики).

Подобный порядок образования Совета Министров действу­ет в Италии, но при этом Правительство должно получить дове­рие обеих палат Парламента (ст. 94 Конституции Итальянской Республики).