§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.
Пожалуй, известный Указ Петра 1 «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В «Табель» были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы. Посты генерал-прокурора (3-й класс) и президента Коллегии (4-й класс) выглядели весьма внушительно. Право на дворянство давал самый низший - 14-й класс. Были сохранены и старые должности, внесенные в структуру новых классов. Так, воевода попал в 8-й класс. Оплата чиновничьих трудов стала после введения «Табеля о рангах» только денежной.
В «Табель» постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником {2-й класс). В XIX в. были установлены и обращения к чиновникам: «ваше благородие» (9-14-й классы), «ваше высокоблагородие» (5-й класс), «ваше превосходительство» (3-4-й классы) и, наконец, «ваше высокопревосходительство» (1-2-й классы). Попасть на вершину чиновничьей иерархии стало намного сложнее, чем при Петре: срок службы в каждом классе постепенно увеличивался.
Интересны в историко-познавателъном плане и другие правовые документы. XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них «О безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.), «О скорейшем решении дел» (1720 г.), «О порядке отправления дел по его должности» (1722 г.), «О присяге на верность службе» (1719 г.), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765 г.), «Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений» (1724 г.), «Об учреждении при ряде корпусов и Московском университете классов Российской юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты» (1763 г.).
И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896 г.), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834 г.), «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно» (1835 г.), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849 г.), «Об исполнении указов Сената» (1815 г.), «Инструкция Казенным палатам о порядке производства дел» (1831 г.), «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» (1852 г.), «О доставлении Начальниками губерний сведений о состоянии сельского хозяйства и промышленности» (1845 г.), «О главных началах, которыми должны руководствоваться Министры и Главноуправляющие отдельными частями, при управлении вверенными им ведомствами».
Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги. Полезные рекомендации вместе с реальными болезнями «кочевали» десятилетиями. Их живучести можно лишь удивляться.
В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.
Особо выделим «Единую номенклатуру должностей служащих», утвержденную постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы 9 сентября 1967 г. В ней был закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три крупных группы - руководители, специалисты и технические исполнители, - которые были исходными при составлении штатных расписаний учреждений. Этот опыт весьма полезен и сегодня.
В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе. Но ее не удалось завершить, и лишь 5 июля 1995 г. Государственная Дума принимает ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (См. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации". - М.: Экономика, 1999). В нем даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.
Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, упомянутого ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Вопросы, регулируемые в соответствии с ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, могут также регулироваться федеральным законом.
Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Таков, например, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21 июля 1997 г.
На государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным федеральным законом.
На государственных служащих, замещающих должности категории «Б», распространяется действие ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» с ограничениями, предусмотренными п. 2 ст. 2.
В качестве базового данный федеральный закон служит основанием для издания федерального закона о федеральной службе. В республиках, областях и других субъектах РФ принимаются свои законы - это либо законы о государственной службе, либо законы о государственной и муниципальной службе, либо законы о муниципальной службе. Так, 29 февраля 1996 г. принят Закон «О государственной службе Воронежской области», в котором содержатся классификация государственных должностей государственной службы области, квалификационные требования к должностям, права и обязанности служащих, порядок прохождения службы. Подробно регламентированы вопросы оформления поступления на службу, квалификационных экзаменов и аттестации, гарантии и поощрения служащего. При очевидном композиционном сходстве с федеральным законом в этом законе есть немало специфических моментов для данной категории служащих.
Федеральные органы утверждают ряд других правовых актов, посвященных государственной службе. Это Реестр государственных должностей в РФ, законы о службе в таможенных, налоговых органах, в войсках МВД и др. Процесс правовой регламентации государственной службы еще не завершен, предстоит заполнить не только «белые пятна», но и обеспечить надлежащее соотношение соответствующих актов с меняющимся трудовым законодательством во избежание противоречий и дублирования. Нужно обновить ведомственные и локальные акты о служащих, должностные инструкции и др. Хорошим примером служат «Правила работы с персоналом в организациях электроэнергетики РФ», утвержденные приказом Минтопэнерго России.
Интересно отметить общие моменты, характерные для развития законодательства о государственной службе иностранных государств (См. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: 1996). За рубежом всегда уделялось серьезное внимание оформлению и организации государственной службы и ее модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970 г., в США в 1978 г. принят Закон о реформе государственной службы, в котором акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров аппарата.
Система зарубежного правового регулирования вопросов государственной службы включает в себя три уровня - конституционный, на котором регулируются общие вопросы службы и назначения, смещения высших чиновников, общестатутный и специально-нормативный, для регулирования отдельных видов служебных отношений либо статуса тех или иных категорий служащих. В США и Канаде как федеративных государствах развиваются независимые системы регулирования службы - федеральные, штатов, провинций.
Изменения в правовом регулировании государственной службы происходят применительно к ее структуре, классификации служащих, обеспечению высокой квалификации, самостоятельности и ответственности в принятии решений. Популярны «кодексы этики государственных служащих», «моральные кодексы», призванные способствовать формированию высоких нравственных качеств и стимулов добросовестного труда. Наряду с этим развивается система специальных органов, осуществляющих руководство государственной службой (Генеральное управление администрации и государственной службы во Франиии, служба руководства персоналом в США и др.).
Рассмотрим кратко основные акты о государственной службе отдельных иностранных государств. В США действующие акты, ох-ватывающие службы управления кадровой политикой, категории государственных служащих, трудоустройство, профессиональную деятельность, заработную плату и содержание, трудовые отношения, с°Циалъное страхование и пенсии, объединены, в титуле 5 Свода законов.
Существуют 18 категорий государственных служащих. Первые восемъ охватывают технических исполнителей, следующие шесть -средний руководящий состав и вспомогательный - технический персонал высшей категории, три - высший руководяший состав. Особенно интересна введенная законом о реформе государственной службы «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих зависит от результатов их деятельности (См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс-Универс, 1993, с. 287-295).
Во Франции в законодательстве различаются понятия государственной и местной публичной служб. В «Общем статуте публичной службы» в качестве его разделов включены законы: от 13 июля 1983 г. -о правах и обязанностях чиновников, от II января 1984 г. - о государственной публичной службе, от 26 января 1984 г. - о местной публичной службе, от 9 января 1986 г. - о государственной медицинской службе.
Применительно к отдельным категориям служащих создаются спеиисия/ьные статуты, утверждаемые законами (службы полииии, гражданской авиации), либо декреты государственного совета.
Объем и формы правового регулирования государственной службы в других странах неодинаковы. Например, в Законе Австрии «О правовых основах службы чиновников» (1979 г.) есть разделы «Использование чиновников», «Служебная подготовкой, «Дисциплинарное право» (с от-сылками к Административному закону 1950 г.), «Кадровые офицеры и временно военнообязанные солдаты», «Прокуроры», «Преподаватели высших учебных заведений», «Преподаватели», «Чиновники ведомства по делам школы».
В Германии сугцествует систола законов о государственной службе, начиная с общего закона о положении государственных служащих 1957 г. (в ред. 1985 г.), Закона о федеральных служагцих 1953 г., Положения о прохождении государственной службы 1978 г. (в ред. 1990 г.) и кончая законом об окладах федеральных служащих 1957 г. (в ред. 1989-1991 гг.). Федераиия имеет исключительную законодательную компетенцию о статусе лиц, находящихся на федеральной службе, и корпораций публичного права, подчиненных Федерации (ст. 73 Конституции ФРГ).
В Италии действует закон-рамка о государственной службе 1983 г., в которое установлены порядок регламентации государственной службы, нормативные приниипы унификации, охраны профсоюзами прав государственных служащих. Закон содержит основополагатогцие приниипы, развиваемые актами всех административных органов, включая коммуны.
Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения (См.. В.М. Манохин. Советская государственная служба. - М.: Юрид. лит., 1966). В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата (См.: Служащий советского государственного аппарата. Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрид. лит., 1970, с. 16-60). И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах (См.: А.П. Алехин, Ю-М. Козлов. Административное право РФ. Учебник. Часть I. Сущность и основные институты административного права. - М.: МГУ, 1995, с. 135).
В последние годы стало труднее разграничивать государственную и муниципальную службы. Но некоторые теоретики и практики нередко отождествляют эти понятия, упрощая решение задачи. Между тем общность их элементов не исключает и специфических элементов (См.: Комментарий к ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» - М.: Инфра-М, 2001). Желательно продолжать исследования в данном направлении.
Одной из новых крупных работ является книга Ю.Н. Старилова «Государственная служба в РФ» (См.: Ю.Н. Старилов. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовые исследования. - Воронеж, Изд-во Воронежского ун-та, 1996, с. 5-16, 174-185, 332-356). Приведем подробно ряд ее наиболее важных положений, которые представляют интерес для читателя.
По мнению Ю.Н Старилова, государственная и муниципальная служба объединяет всех сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов, которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления
Государственная (муниципальная) служба, по его мнению, может быть рассмотрена в следующих аспектах:
социальном, т.е. «государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях»,
политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве,
социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов,
правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и Компетенции государственных органов.
Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя ряд Пединститутов: организационного - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата, нравственного - рассмотрение этических основ государственной (муниципальной) службы
Государственная (муниципальная) служба трактуется как публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти С точки зре-ния традиционной теории под государственной понимается служба в г°сударствекных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений. Такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.
Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и правового института нельзя, т.к. они отражают разные явления.
Государственная служба - это один из основных видов беятелъно-сти государства по формированию кадрового потенциала государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этож аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Это профессиональная деятельность, состоягцая в реализации государственными служагиилш федеральных органов государственной власти и органов субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания категорий «государственная должность», «государственный орган», «учреждение», «должностные обязанности» и др.
Упомянутый федеральный закон о государственной службе побудил Ю.Н. Старилова ставить вопрос о формировании служебного права (права государственной службы) как отрасли права и как учебного курса. Думается, такое предложение является явно преждевременным, ибо развитие государственной службы как комплексного института административного и трудового права еще не достигло степени зрелости. Его органическая связь с «материнскими отраслями» не дает пока надежд на выделение, тем более в отрасль права. Учебный курс, конечно, может читаться в любом объеме, в зависимости от профиля учебных заведений, программ и контингента обучающихся.
И все же заметно явное тяготение административистов к конструкциям, порожденным только законом. Понятия и принципы государственной службы как бы проецируются из названного закона.
По нашему мнению, возможна следующая трактовка государственной службы в аспекте административного права. Это - организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера. Она, думается, соответствует положениям ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» и нормативному определению ключевого понятия «государственная должность». Отсюда и круг лиц, которые могут ее замещать и обладать официальным статусом государственного служащего.
Государственная должностъ - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Государственные должности подразделяются на:
1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), - государственные должности категории «А». Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются федеральными законами и законами субъектов РФ;
2) должности, учреждаемые в установленном порядке законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - государственные должности категории «Б»;
3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории «В».
Перечень государственных должностей категории «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей РФ.
В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.
Государственная должность государственной службы. - государственная должность категории «Б» и «В», включенная в Реестр государственных должностей государственной службы РФ является частью Реестра государственных должностей РФ.
В Реестр государственных должностей государственной службы РФ включаются государственные должности категории «Б» и «В», классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы. Реестр утверждается Президентом РФ.
Под государственной службой в ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные Должности категории «Б» и «В».
Государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные Должности категории «А».
Государственная служба включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ; государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.
Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав; 2) приоритета прав и обязанностей человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; 3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; 4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти; 5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; 7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; 8) профессионализма и компетентности государственных служащих; 9) гласности в осуществлении государственной службы; 10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства; 12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
Такая нормативная характеристика государственной службы позволяет четко определить черты статуса государственного служащего. Это - гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также иных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются федеральным законом государственными служащими РФ.
Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы: высшие государственные должности государственной службы (5-я группа); главные государственные должности государственной службы (4-я группа); ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа); старшие государственные должности государственной службы (2-я группа); младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.
Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Обратим внимание на квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы: уровню их профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов.
Важно отметить, что по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственных служащих присваиваются квалификационные разряды. Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным служащим государственной службы соответствующих групп.
Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы, аттестации государственных служащих устанавливается федеральным законом. Экзамен может быть проведен по инициативе государственного служащего для присвоения ему по результатам указанного экзамена очередного квалификационного разряда без последующего перевода на другую должность государственной службы.
Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
