Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. «О делегировании полномочий Правительства РФ по распоряжению объектами федеральной собственности» установлено, что руководители государственных предприятий назначаются на должность и с ними заключается контракт. Это стало функцией министерств и ведомств. 23 мая того же года Президент издал Указ «О реформе государственных предприятий», которым было намечено прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества только на праве хозяйственного ведения. 10 июня 1994 г. Указом «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» введено правило - отношения Правительства или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствие с гражданским законодательством. Продолжается спор, является ли контракт договором подряда или контрактом - трудовым договором (См.: A.M. Прудинский. Законодательство о контрактах с руководителями государственных предприятий. - Правоведение, 1995, № 3).
Шагом вперед является Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. Управлению государственным предприятием посвещен ряд директивных и рег-'ламентационных актов.
Как видно, допускалось немало противоречивых решений, что привело к недооценке и ослаблению руководства государственными предприятиями. Задерживается принятие закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, хотя Гражданский кодекс ввел новое понятие «унитарное предприятие».
Согласно ст. 113 унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия.
Устав унитарного предприятия должен содержать помимо сведений, указанных в п. 2 ст. 52 ГК РФ, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования.
Важно отметить, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества.
Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.
Статья 114 посвящена унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения. Оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа. Учредительным документом предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является его устав, утверждаемый уполномоченным на то государственным органом. Размер уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной законом о государственном предприятии и муниципальных унитарных предприятиях.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя.
Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Это правило также применяется к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.
Весьма специфично унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Согласно ст. 115, в случаях, предусмотренных законсш о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемъш Правительством РФ. Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.
Например, 26 сентября 1997 г. Правительство РФ приняло постановление о ликвидации Федеральной продовольственной корпорации и создании при Минсельхозпрод государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка». Определены направления его деятельности, порядок формирования средств. Генеральный директор назначается и освобождается министром.
Права казенного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 и 297 ГК РФ. Примечательно, что РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ.
Рассмотрим теперь типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства], созванного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. В нем ярко отражаются нормы административного права. Начнем с того, что казенный завод (казенная фабрика, казенное хозяйство) создается для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, объем и характер которых определяются в соответствии с порядков, утвер-ждаемым Правительством РФ. Завод осуществляет определенные основные виды деятельности. Помимо них завод вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность с разрешения уполномоченного Правительством РФ органа.
Завод организует свою деятельность исходя из необходимости производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в объемах, устанавливаемых в соответствии в п. 2.1 типового устава, обеспечивая при этом требования, предъявляемые к качеству продукции (работ, услуг). Завод самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги) по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определяемом Правительством РФ. Порядок распределения и использования прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с порядков планирования и финансирования деятельности казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утверждаемым Правительством РФ.
Размеры и условия оплаты труда работников завода определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с действующим законодательством.
Завод обязан: целевым образом использовать закрепленные за ним имущество и выделенные федеральные средства; поддерживать численность работников в пределах, установленных Правительством РФ (уполномоченным им органом); обеспечивать здоровье и безопасные условия труда работников завода в соответствии с требованиями действующего законодательства по охране труда; осуществлять мероприятия, направленные на регулирование занятости. Завод несет также иные обязанности, установленные законодательством РФ для хозяйствующих субъектов, с учетом его правового статуса в качестве хозяйствующего учреждения.
Руководство заводом осуществляется директоров, действующим на принципах единоначалия. Директор назначается на должность и освобождается от должности уполномоченным Правительством РФ органом, утвердившим устав завода. Директор завода подотчетен назначившему его органу, несет персональную ответственность за результаты хозяйственной деятельности завода. Директор завода без доверенности действует от имени завода, представляет его интересы в пределах, определяемых законодательством РФ и типовым уставом, заключает в соответствии с действующим законодательством договоры, в т.ч. трудовые, выдает доверенности, пользуется правом распоряжения средствами, находящимися на счетах завода, издает приказы и дает указания, обязательные для выполнения всеми работниками завода. Заместители директора завода назначаются на должность и освобождаются от должности директором завода по согласованию с органом, утвердившим устав завода.
Завод ведет в установленном порядке бухгалтерский учет и представляет уполномоченному Правительством РФ органу отчетность по установленной форме. Представляет государственным статистическим органам отчетпностпъ, необходимую для ведения общегосударственной системы сбора и обработки информации. За непредставление отчетности, нарушение сроков ее представления, искажение отчетных банных должностные лица завода, несут установленную действующим законодательством ответственность. Ревизия деятельности завода осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Прекращение деятельности завода может осуществляться в соответствии с законодательством по решению Правительства РФ в виде его ликвидации либо реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения) с сохранением правового статуса завода. Ликвидационная комиссия создается и проводит работу по ликвидации завода в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.
На примере акционерных обществ можно увидеть, насколько они самостоятельны в делах внутреннего управления. В ст. 47-63 ФЗ «Об акционерных обществах» четко определена компетенция общего собрания акционеров, в ст. 64-71 - компетенция совета директоров (наблюдательного совета) общества и исполнительного органа общества. Но есть нормативные требования как к внутреннему управлению, так и к взаимоотношениям общества с государственными органами. Это касается, в частности, бухгалтерского учета, финансовой отчетности, предоставления обществом информации (См. подробно: Комментарий к федеральному закону «Об атсиионерн-ых обгиестеах». Второе издание, доп. и перераб. - М.: Юринформцентр, 2001; Т.В. Кашанина. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности - М.: Инфра-М, Кодекс, 2995, с. 241-291). Здесь есть свой «стык» гражданского и административного права.
С точки зрения административного права важное значение имеет участие государства в создании и деятельности акционерных обществ. Дело в том, что стремительное и масштабное акционирование, происходящее в последние годы в нашей стране, породило ряд острых противоречий. Утвержденное федеральным Правительством в конце 1990 г. положение не смогло урегулировать их статус и повлиять на процесс создания акционерных об-Ществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Последовала серия указов и, наконец, были приняты ГК РФ и ФЗ «Об акционерных обществах», которые в основном урегулировали статус акционерных обществ. В ГК РФ этому посвящены ст. 96-104.
И все же проблемы остались. Одна из них - участие государства и его органов в создании и деятельности акционерных обществ. С одной стороны, государство выступает как субъект публично-правового воздействия, развивает законодательство в данной сфере, выполняет регистрационные, регулирующие и контрольные функции, с другой - в качестве субъекта гражданского права. Таков смысл ст. 124-126 ГК РФ. Причем оба «лица» государства не стираются, особенно в случаях образования т.н. государственных и крупных акционерных обществ. Причина понятна - государство, представляющее общеэкономические интересы, должно обеспечивать удовлетворение нужд страны, экономики в целом. Оно призвано поддерживать целостность отраслевых, функционально-технологических и территориальных комплексов, без которых экономика рассыпается на множество не связанных между собой ячеек.
Государство выполняет эту задачу разными способами: берет на себя роль учредителя акционерных обществ, возлагает на них некоторые регулирующие функции; входит в их состав как акционер; включает своих представителей в состав органов управления АО; оказывает поддержку тем АО, деятельность которых является важнейшей для народного хозяйства.
Типичная схема действий при создании крупных акционерных обществ. Но возникает ситуация, когда государство считает невыгодным участвовать в их создании. По нашему мнению, участие органов государства в образовании крупнейших акционерных обществ должно осуществляться на основе федеральных законов, ибо дело касается государственной собственности. И только в случаях приватизации возможны другие правовые акты (п. 5 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах»). При необходимости могут приниматься отдельные решения по поводу организации крупных акционерных обществ.
Важным направлением участия государства и его органов в деятельности акционерных обществ являются меры по их государственной поддержке. Объектом поддержки выступают наиболее крупные АО, которые обеспечивают «лицо» отрасли, подотрасли, региона и способствуют их прогрессивному развитию. Сами же средства поддержки имеют преимущественно финансово-экономический характер.
Не разрешена в полной мере проблема эффективного использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. Данное обстоятельство, а также потребности обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета побудили издать 31 августа 1995 г. Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». Намечено провести аукционы на право заключения договоров о залоге находящихся в федеральной собственности акций и комиссии. Утверждены правила проведения аукционов и обязательные условия договоров, в соответствии с которыми Минфин, Госкомимущество и Российский фонд федерального имущества заключают договоры с победителями аукционов. Госкомимуществом определен перечень пакетов акций, выставляемых на аукционах.
Отмеченные обстоятельства обусловили регулирование порядка распоряжения закрепленными в федеральной собственности пакетами акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и отчуждения акций (пакетов акций), закрепленных в федеральной собственности, и о внесении в качестве вкладов объектов федеральной собственности, в оплату уставных капиталов хозяйственных товариществ и обществ.
Характерно, что в отношении акционерных обществ государственного значения государство выступает нередко как своеобразный гарант их действий.
Выступая в качестве партнера, государство и его органы стремятся взаимодействовать с крупными акционерными обществами «на равных», втягивая их в решение общих экономических задач.
В условиях создания крупных акционерных обществ подот-раслевого характера изменяются и функции министерств. Например, в указе о совершенствовании деятельности нефтяных компаний Правительству РФ было поручено: привести Положение о Минтопэнерго в соответствие с положениями указа, возложить на Минтопэнерго координацию управления нефтяным комплексом. Имеется в виду: а) заключение от имени Правительства РФ производственных контрактов с нефтяными компаниями и АО «Транснефть» и «Транснефтепродукт»; б) согласование порядка проведения инвестиционных конкурсов по продаже акций нефтяных компаний; в) согласование контрактов на поставку нефти, нефтепродуктов для федеральных государственных нужд и по межправительственным соглашениям с нефтяными компаниями.
Интересен опыт Минтопэнерго, которое заключило соглашение с «ЕЭС России» об организации взаимодействия. Оно касается распределения основных функций в рамках управления электроэнергетикой и ТЭК в целом. Министерство координирует взаимодействие РАО «ЕЭС России» с другими отраслями ТЭК, организует разработку законодательства в сфере ТЭК, участвует в подготовке соответствующих межправительственных соглашений, разрабатывает (корректирует) энергетическую программу России, сводный баланс, утверждает нормативно-технические документы, осуществляет ценовую политику, контроль за использованием природных ресурсов. Оно участвует от имени государства в органах управления РАО «ЕЭС России».
Определены основные функции исполнительного аппарата РАО -оперативно-диспетчерское управление параллельной работой электростанций и энергосистем, руководство филиалами и координация деятельности АО, организация поставки электроэнергии и тепла и т.п. Особо выделим участие от имени и по поручению государства в органах управления акционерных обществ отрасли, а также участие совместно с министерством в разработке законодательства в области электроэнергетики, в рассмотрении и подготовке проектов специальных законов. Для согласования вопросов еженедельно проводятся совещания у министра с участием представителей РАО, а Президент РАО является членом Коллегии министерства. Стороны обращаются в федеральные органы после двухстороннего согласования (обсуждения).
Примечательны акты РАО «ЕЭС России», которые напоминают прежние административные акты в отраслевой системе. Это - приказы и распоряжения Президента РАО, вице-президентов оперативно-распорядительного характера. Таким был, например, приказ от 21 апреля 1995 г., посвященный повышению ответственности руководителей АО «Дальэнерго» и исполнительного аппарата РАО. Видимо, надо продумать специфику содержания и виды актов в АО подобного типа.
Добавим к сказанному легальные возможности вхождения крупных акционерных обществ «с участием государства» в состав финансово-промышленных групп как российского, так и транснационального значения (ст. 4 ФЗ «О финансово-промышленных группах»). Эти возможности надо использовать. Не вполне определен статус государственных корпораций, особенно меры внешнего управления со стороны государственных органов, допускаемая степень государственного регулирования в той или иной сфере. Такие проблемы возникают, в частности, в деятельности государственной инвестиционной корпорации, государственной промышленно-финансовой инвестиционной корпорации «Калмыкия», устав которой утвержден Президентом республики.
В юридической литературе выделяется такая структура, как производственно-хозяйственные комплексы. Они действовали в 70-80-х гг. как способ интеграции предприятия, НИИ, КБ и др. В последние годы появляются союзы и ассоциации как «мягкие» объединения, концерны - как «жесткие». Холдинговые компании и упомянутые финансово-промышленные группы обладают и теми и другими чертами, причем их «аппетиты» сдерживаются нормами антимонопольного законодательства (См.: В.В. Лаптев. Предпринимательское право: понятия и субъекты.. - М.: Юристъ, 1997, с. 122-133).
И все же статус таких «организаций-объединений» не вполне ясен. Кажется, следовало бы ввести в законодательство понятие «публичная корпорация» для обозначения структур с некоторыми государственно-регулирующими функциями. На транспорте, в энергетике, в нефтегазовых отраслях, в связи без них не обойтись. Видимо, не случайно и в ГК РФ при регулировании договоров энергоснабжения (ст. 539-548) допускаются императивные меры энергоснабжающей организации ввиду особой технологической важности ее действий. Законодательству Германии, Швейцарии, Франции такое понятие известно.
Весьма широкое поле деятельности у некоммерческих организаций. Они создаются и действуют для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей. Их статусу посвящен ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором для нас особый интерес представляют две главы - об управлении некоммерческой организацией и ее взаимоотношениях с органами государственной власти.
В них много норм административного права, сочетаемых в первом случае с нормами гражданского и трудового права.
Статья 28 устанавливает основы управления некоммерческой организацией. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок применения ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с названным ФЗ и иными федеральными законами.
К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие новых представительств некоммерческой организации.
Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией.
К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией, определенную данным ФЗ, иными федеральными законами и учредительными документами некоммерческой организации.
Глава VI посвящена отношениям некоммерческих организаций и органов государственной власти. Статья 31 регулирует экономическую поддержку некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Органы государственной власти создают государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.
Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.: предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, с т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Статья 32 посвящена контролю за деятельностью некоммерческой организации. Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ.
Некоммерческая организация представляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством РФ и учредительными документами некоммерческой организации.
Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а •также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом количерческой тайны.
В этой главе преобладают нормы административного права, сочетаемые с нормами налогового, таможенного и других отраслей законодательства.
В отдельных отраслях социально-культурной жизни статус низовых органов управления определяется чаще всего законами об образовании, культуре, здравоохранении, социальной защите и т.п. Тем самым признается их высокая роль в осуществлении социальных задач и функций и укрепляется социальная база самостоятельной деятельности, В законах такого рода сочетаются нормы административного и трудового права, причем первые применяются как прямые регуляторы в государственных организациях и как косвенные - в негосударственных организациях. Здесь то же преобладание методов прямого или косвенного административно-правового регулирования, которое характерно и для коммерческих организаций.
Так, в ФЗ «Об образовании» есть ст. 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями». В ней говорится о том, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом соответствующего образовательного учреждения.
Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет и др. Порядок выбора органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.
Непосредственное управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) такого учреждения.
Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством РФ-Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть: 1) избран коллективом образовательного учреждения; 2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; 4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; 5) назначен учредителем; 6) нанят учредителем. В гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается
Разграничение полномочий между советом образовательного уч~ реждения и руководителем определяется уставом образовательного учреждения.
Руководителям государственных и муниципальных образовательных учреждений совмещение их должностей с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне образовательных учреждений не разрешается.
Должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов (отделений) не могут исполняться по совместительству.
Что касается негосударственных образовательных учреждений, то к ним применяются обязательные нормативные требования, в частности, в связи с уставом.
Довольно часто статус органов управления социально-культурных учреждений определяется в соответствующих положениях - примерных, типовых, индивидуальных. Их утверждают органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Думается, к числу субъектов административного права можно отнести фигуры специальных управляющих. Одна разновидность - это представители государства в органах акционерных обществ. Их задачей является обеспечение государственных интересов. Другая из них - управляющие как элемент специальных хозяйственно-управленческих процедур, в которых применяются нормы гражданского, трудового и административного права. Одной из них является процедура банкротства предприятий. В Законе РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» как бы «вкраплены» административно-правовые нормы. В ст. 12 регулируется порядок осуществления внешнего управления имуществом должника, когда арбитражный суд назначает арбитражного управляющего в рамках реорганизационных процедур, который должен отвечать определенным требованиям и получать вознаграждение. Арбитражный управляющий руководит предприятием-должником, решает кадровые вопросы, распоряжается имуществом должника, созывает собрание кредиторов, разрабатывает план проведения внешнего управления имуществом должника и организует его выполнение, информирует государственные органы о возможной ликвидации социально-культурных объектов, важных для региона.
В рамках процедуры принудительной ликвидации предприятия-должника открывается конкурсное производство. Арбитражный суд и в этих случаях назначает конкурсного управляющего и выносит определение об отстранении руководителя от обязанностей по управлению предприятием-должником. Статья 21 регламентирует полномочия конкурсного управляющего, который выполняет функции управления предприятием-должником, приобретает право распоряжения его имуществом, проводит анализ финансового состояния должника и изучает обоснованность требований кредиторов, признает или отклоняет их. Последнее -очень существенно. Размер вознаграждения управляющего утверждается арбитражным судом. Он представляет в арбитражный суд и кредиторам необходимую информацию, формирует Конкурсную массу, формирует состав ликвидационной комиссии и руководит ее работой, созывает собрание кредиторов. Как видно, и здесь налицо ряд внешнераспорядительных функций управляющего.
