В Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров характеризуется как исполнительный и распорядительный орган государственной власти, подчиняющийся Президенту, но ответственный и перед Государственным Советом (парламентом). Ст. 127 посвящена министерствам и иным органам управления.
Иная формула исполнительной власти содержится в ст. 88 Конституции Республики Хакасия. Ее осуществляют Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения. Согласно ст. 89 Председатель Правительства как высшее должностное лицо республики избирается гражданами республики.
Как показывают эти примеры, конституционные характеристики правительств и иных органов исполнительной власти далеко не одинаковы. Не все в них соответствует общим принципам организации исполнительной власти, в особенности во взаимоотношениях с федеральными органами. Корректировки должны быть сделаны.
Статусу правительств должны быть посвящены специальные законы. Но пока их почти нет. В Республике Бурятия 21 июня 1995 г. принят Закон «О Правительстве Республики Бурятия» Оно возглавляется Президентом, который одновременно является Председателем Правительства. В законе урегулированы состав и порядок формирования Правительства, отношения Правительства с Народным Хуралом, с Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями. Семь статей посвящены компетенции Правительства, гл. VI - организации и порядку его деятельности.
Приведем некоторые данные по министерствам и иным органам республик.
Вот статус органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Действуют министерства - безопасности, внутренних дел, юстиции, финансов, внешних связей, экономики, сельского хозяйства и продовольствия, материальных ресурсов и межрегиональных связей, труда и занятости населения, торговли, лесного хозяйства, печати и массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, народного образования; семь государственных комитетов - по геологии и использованию недр, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по управлению государственным имуществом, по платным услугам, по делам строительства, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по экологии и природопользованию.
Естественно, виды и функции республиканских органов неодинаковы в разных республиках. В Республике Калмыкия, например, действует единое министерство социального обслуживания взамен прежних министерств социального обеспечения, здравоохранения, культуры и образования. Оно наладило деловые контакты с соответствующими федеральными министерствами.
Положения о министерствах, ведомствах фиксируют преимущественно их полномочия в пределах республик, однако почти не выявляется соприкосновение с актами федеральных органов.
Статус исполнительных органов субъектов Федерации может регулироваться и в других актах. Например, в Законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 6 марта 1996 г. гл. III посвящена администрации города, гл. IV -взаимодействию Законодательного Собрания с администрацией. Они направляют друг другу свои акты. Примечательно, что Законодательное Собрание может выразить недоверие руководителю структурного подразделения администрации в случае нарушения норм Конституции, федеральных и городских законов. Решение о недоверии публикуется в официальных изданиях Собрания. И еще важная деталь - губернатор ежегодно представляет Собранию отчет о деятельности администрации.
В уставах краев и областей есть общее и особенное применительно к организации исполнительной власти. Имеется в виду объем и содержание регулирования соответствующих вопросов. Еще раз напомним, что федеральные органы устанавливают только общие принципы организации исполнительных органов субъектов РФ, что соответствует п. 1 ст. 77 Конституции о самостоятельном установлении субъектами РФ системы органов государственной власти. Требуется при этом соблюдать основы конституционного строя и указанные общие принципы. Однако отсутствие соответствующего федерального закона приводит к на-РУшениям меры сочетания общего и особенного, как в нормативном плане, так и особенно в реальной деятельности. Приведем подробные иллюстра'ции.
Организация исполнительных органов в субъектах Федерации отличается разнообразием, но не всегда похвальным. Видимо, сказывается отсутствие общих регламентированных принципов их построения. Во всяком случае Закон Санкт-Петербурга от 20 ноября 1996 г. «О Правительстве Санкт-Петербурга» дает повод усомниться в точности некоторых формул. Это - коллегиальный орган администрации, в котором представлены вице-губернаторы и руководители ряда ее структурных подразделений. Правительство не является юридическим лицом. Его постановления имеют регламентированный характер для губернатора. Не лучше ли было иметь коллегию? В других субъектах РФ правительства выступают как полноправные государственные органы. Таков смысл Закона Москвы «О Правительстве города Москвы» (1997 г.).
Примечательно, что структурные подразделения администрации в таком качестве выступают скорее как ее составные части, а не самостоятельные органы со своей «вертикалью». И это - типичная картина. Положения о департаментах, управлениях, комитетах утверждаются нередко без учета функций соответствующих федеральных органов, что ведет к путанице и несогласованным действиям. Изучение практики комитетов по экономике Челябинской и Тверской областей показало, что Минэкономики часто направляет акты не им, а администрациям. «Горизонталь» оказалась явно сильнее «вертикали».
Но в неурегулированности функциональных и кадровых отношений и особенно соотношения актов кроются по-прежнему истоки слабого управления в отдельных сферах социально-экономического развития. Попыткой преодолеть эти трудности были типовые положения об органах областной администрации, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения по материалам исследований в Тверской, Воронежской и других областях. В Нижегородской области есть положения и инструкции о подготовке актов губернатора, о ведении делопроизводства.
Многие области предусматривают разработку и утверждение схемы управления областью. Но пока они в большей степени совпадают с перечнем органов и структур. Поэтому Институтом законодательства и сравнительного правоведения подготовлен свой вариант схемы управления областью, которая направлена в регионы.
Схема нужна для обеспечения комплексного управления областью как государственно-территориальным образованием в составе РФ и происходящими на ее территории экономическими, социальными и иными процессами на основе нормативной модели. Управление осуществляется для достижения выделенных стратегических и тактических целей. Требуется соблюдать порядок разработки, рассмотрения, утверждения и изменения схемы управления.
В схеме выделены объекты управления на территории области. В сфере развития экономики - отрасли экономики (показатели разамтия промышленности, строительства, сельского хозяйства), удельный вес объектов экономики по формам собственности, инфраструктура (дороги, транспорт, связь).
В социально-культурной сфере - культура, народное образование. наука, здравоохранение (по сумме показателей), социальное обслуживание (по схеме показателей).
Рекомендовано обозначать ресурсы - природные ресурсы, материальные ресурсы (по видам их стоимости), денежные ресурсы (бюджеты, иные средства), трудовые ресурсы (структура населения, динамика занятости и т.д.).
Важно предусмотреть территориальное деление области, имея в виду общую характеристику административно-территориального деления, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, перспективы размещения и развития производства, градостроительства, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения. Большое внимание нужно уделить субъектам управления на территории области.
Областное звено выполняет такие укрупненные нормативные функции, как обеспечение сбалансированности развития экономики региона, использование ресурсов, социальное развитие, устойчивое функционирование государственных институтов, реализация законов.
Обозначаются виды функциональных связей предприятий, учреждений, организаций с территориальными органами. Дается характеристика предпринимательских структур, банковско -кредитных учреждений, фондов, ассоциаций и иных хозяйственных объединений.
Отдельный раздел схемы - механизм сбора и использования информации на территории области. Имеется в виду создание территориальных банков информации о земельных ресурсах, о населении, об экологии, научно-технической информации, о недвижимости, коммерческой информации, о законодательстве, о решениях областных, районных и городских органов.
Обеспечение функционирования банков информации предполагает установление режима доступа к областным банкам информации, порядок использования «внешних» банков информации (федеральных, межтерриториалъных, отраслевых). Механизм принятия комплексных решений в области включает: определение ближайших и отдаленных задач развития отдельных сфер, отраслей, корректировку задач, образование рабочих групп по подготовке прогнозов, введение процедур рассмотрения и согласования, принятия комплексных решений на областном уровне, решений межтерриториалъного характера, установление порядка разработки, принятия и реализации региональных комплексных программ, утверждение перспективного плана подготовки и принятия основных локальных актов.
Важно установить порядок регулирования внешних связей облас-ти - установление межобластных отношений, соблюдение порядка реализации областью права законодательной инициативы, обсуждение в области проектов федеральных актов, участие областных органов в деятельности федеральных органов исполнительной власти (Правительства, министерств, госкомитетов), введение реестра соглашений, договоров области и ее органов (в т.ч. с иностранными юридическими лицами), способы «включения» области в общие информационные сети, контроль федеральных органов за реализацией законов на территории области, учет общественного мнения, система реагирования на чрезвычайные ситуации в масштабе области и Федерации.
Краевые, областные администрации вправе изменять и перераспределять функции своих органов, организовывать их взаимодействие, координировать и контролировать деятельность. В необходимых случаях меняется их статус, а также отношения с органами местного самоуправления.
Деятельность администраций строится чаще всего на основе квартальных планов, в которых предусматриваются вопросы к рассмотрению у главы администрации, вопросы для обсуждения на заседаниях коллегии при главе администрации, вопросы, вносимые на согласование в областной законодательный орган, а также областные мероприятия.
В последние годы заметна тенденция к «самоорганизации» органов исполнительной власти субъектов Федерации. Добровольно и в собственных интересах они объединяют свои усилия для достижения общих целей.
Наиболее крупными являются восемь ассоциаций экономического взаимодействия, действующих в границах крупных экономических районов, - «Северо-западная», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они охватывают сопредельные республики, области и иные регионы. Иногда в их состав входят другие ассоциированные организации - крупные акционерные общества, комитеты по управлению имуществом, энергоуправления.
Как правило, ассоциации формируются путем заключения договора и регистрации устава. Руководящим органом является совет ассоциации, состоящий из глав законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации. Раз в год меняются президенты - сопредседатели совета, равно как и место заседаний. Есть межрегиональные координационные или экономические комитеты, исполнительная дирекция и небольшой аппарат. Рекомендательные решения стимулируют договорные связи и совместную деятельность в рамках целевых программ.
Большая и полезная деятельность ассоциаций бесспорна. Она может быть еще более эффективной при условии упорядочения их статуса и отношений с федеральными и региональными органами.
Целесообразно сделать ассоциации устойчивым звеном межрегионального управления и федеральным законом определить их статус. Это позволит сгруппировать в них и ряд территориальных органов федеральных министерств. Возможны и другие варианты, когда последние создаются по специальным округам, как делают министерства в ряде иностранных государств. Высказываются предложения иметь в субъектах Федерации «федеральные дома» во главе с представителем Президента, охватывающие действующие в регионе территориальные структуры федеральных органов. Ясно одно - среднее звено между органами Федерации и ее субъектами может взять на себя ряд полезных функций.
§ 4. НОВЫЕ МЕЖТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ
Потребности повышения эффективности управления государственными делами и преодоления «управленческого сепаратизма» обусловили создание новых федеральных структур. Улучшается координация и происходит упорядочение системы органов и их связей по «горизонтали» и «вертикали». Опыт здесь небольшой, что и вынуждает подробнее охарактеризовать правовые аспекты таких структур.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (СЗ РФ, 2000, № 20, ст. 2112, № 26, ст. 2748, № 38, ст. 3781; 2001, № 6, ст. 551).
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Руководитель Администрации Президента РФ определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность первого заместителя полномочного представителя осуществляется Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органажи государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;
принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или кару имения прав и свобод человека и гражданина и др.
Еще одна новая структура - Государственный совет. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 утверждено положение о нем (СЗ РФ, 2000, № 36, ст. З&ЗЗ).
Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный совет в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также настоящим Положением.
Основными задачами Государственного совета являются:
содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;
обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;
содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;
рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;
обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;
обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;
обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета. Председатель Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета.
Рассмотрим структуру федерального округа в административно-правовом аспекте. Полномочный представитель Президента имеет несколько заместителей по направлениям работы. В его аппарате действуют различные управления - информационно-аналитическое по работе с общественными организациями и СМИ, по координации деятельности правоохранительных органов, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, по работе с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Группы инспекторов распределены по субъектам РФ, входящим в состав округа.
В федеральных округах формируются коллегиальные органы - Советы. В их составе руководители названных территориальных структур, исполнительных и законодательных органов соответствующих субъектов РФ, представители силовых ведомств. Полномочия Совета либо императивные либо рекомендательные, отсюда не вполне ясен характер их решений.
В пределах федеральных округов действуют территориальные структуры федеральных министерств и ведомств. Их построение и компетенция неодинаковы. Так, приказом Министерства юстиции РФ от 3 августа 2000 г. утверждено Положение о Федеральном управлении Минюста, по федеральному округу их семь. При федеральном управлении есть Совет, в состав которого входят руководители территориальных органов Минюста., их органов. Утвержденное Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политике Положение о территориальном органе Министерства предусматривает его создание в центре федерального округа и координацию работы других органов.
Министерство труда и социального развития утвердило своим постановлением от 14 июня 2001 г. Порядок работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения, по оформлению пенсии по старости досрочно. Министерство по антимонопольной политике почти во всех субъектах РФ имеет территориальные управления, окружными признаны те их них, которые находятся в центре федерального округа. Учитывая новизну и сложность деятельности федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Предстоит налаживать работу в новых регионах.
§ 5. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ
Выяснение природы и функций органов исполнительной власти на уровне РФ и ее субъектов подводит нас к анализу еще одного уровня государственного управления. Условно речь идет о локальном уровне, об управлении в организациях, учреждениях и на предприятиях. Понятие «организации» как родовое охватывает все виды предприятий, акционерных обществ, учреждений и т.п., безотносительно к профилю их деятельности. В ней осуществляется управление в форме, которая локализована рамками организации и достижением ее целей.
Сочетание «внешнего» управления и саморегулирования бывает, естественно, неодинаковым. К управлению в государственных организациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности -в большей степени нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формируются по общим правилам, установленным законодательством для государственных органов и организаций при том или ином участии первых. Иерархичность норм, равно как и контроль и подотчетность организаций, проявляется довольно отчетливо.
Управление в организациях осуществляют различные органы. Чаще всего это директор, ректор, словом, администрация со своими штатными подразделениями. Это может быть коллегиальный орган, действующий как бы внутри организации, Это может быть должностное лицо, которое уполномочено осуществлять внешние, распорядительные функции (например, главный санитарный врач, начальник отделения милиции, представители пожарного надзора).
Это может быть акционерное общество, корпорация с внешне-регулятивными функциями, т.е. обладающая чертами публичной корпорации. Это могут быть временные управляющие.
Во всех случаях руководитель органа или должностное лицо опирается на аппарат. Это - исполнительная дирекция, отделы заводоуправления, административные службы ректората университета и т.п. Определение их статуса производится руководителем в положениях, содержащих описание задач, функций, прав и обязанностей, взаимоотношений, оснований и видов ответственности. В соответствии с этими положениями готовятся и вводятся в действие должностные инструкции, в которых устанавливаются задачи по должности, функции, права, обязанности, взаимоотношения, ответственность, поощрения работников. С точки зрения административного права полезны типовые, примерные положения и должностные инструкции, которые доводятся органами исполнительной власти до сведения локальных организаций.
Рассмотрим теперь подробнее некоторые наиболее важные виды локальных органов государственного управления либо органов, обладающих некоторыми их чертами.
Новое законодательство проводит различие между коммерческими и некоммерческими организациями. Согласно ст. 50 ГК юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме'хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.
Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации -юридических лиц.
Статья 53 ГК РФ регулирует статус органов юридического лица. Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.
В предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников.
Установлена норма - лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу.
Управление государственной собственностью на уровне Федерации и ее субъектов является важнейшей функцией соответствующих государственных органов. Ее конституционные и законодательные аспекты порождают правовые акты органов исполнительной власти, в которых детализируется порядок управления государственными предприятиями, в частности наем на работу руководителей. Закон СССР «О государственном производственном предприятии (объединении)», принятый в 1987 г., допускал избрание директоров трудовым коллективом. Этот опыт оказался весьма полезным. Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» установил, что наем руководителей предприятий осуществляется путем назначения или избрания на должность.
