Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, образуемым в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти. Оно обеспечивает в пределах своей компетенции осуществление Правительством РФ единой государственной политики в одной или группе смежных областей государственного управления. Будучи отраслевыми или функциональными органами они действуют во взаимодействии с другими органами внутри своей системы и вне ее. При подготовке проекта ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти» обсуждается положение о придании министерствам функций своего рода «головных» органов и координации ими в пределах своей компетенции деятельность других федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. В этом смысл межведомственной координации.
Обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденному 25 сентября 2000 г.
Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство природных ресурсов РФ является:
федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;
специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;
федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и настоящим Положением.
Министерство природных ресурсов РФ осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраняемые, природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.
Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.
Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:
1) разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;
2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной-среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;
3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами {за исключением радиоактивных);
4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение °рганов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией; 5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.
Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет около 80 функций.
В процессе управленческой и социально-экономической деятельности нередко возникает необходимость корректировки функций и полномочий государственных органов. Это делается либо при утверждении концепции развития отраслей и сфер, доработанных положений об этих органах либо путем дополнительного возложения на органы тех или иных функций. Два примера. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Положение о Министерстве промышленности и возложило на него одновременно функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп. Через 4 месяца министерство упразднено, и Постановлением от 5 января 1997 г. «Вопросы Министерства финансов РФ» установлено, что Минфин является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Регламентирование деятельности министерств и четкий порядок является важнейшим фактором повышения эффективности их работы. Опыт прошлых лет показал, насколько полезными оказались распорядок работы, регламенты коллегий, «часы» подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращений организаций в аппарат Министерства электротехнической промышленности и Министерства угольной промышленности. Автор участвовал в их разработке и, стремясь обеспечить преемственность работы «управленческих штабов», принял участие в изучении опыта Министерства топлива и энергетики в 1995-1996 гг. В итоге были подготовлены и одобрены в министерстве регламент коллегии, рекомендации по ведению законопроектной деятельности, правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго, рекомендации по реализации законов в Минтопэнерго. Думается, подобные регламенты полезны и для других министерств.
Рассмотрим теперь статус государственных комитетов.
В прошлом они осуществляли.межотраслевое управление и несли ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они также подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. Совет Министров СССР мог возлагать на государственные комитеты осуществление отдельных функций по руководству отраслями управления. Государственные комитеты СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение. Государственные комитеты СССР возглавляли председатели государственных комитетов, которые несли персональную ответственность за выполнение соответствующими государственными комитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих функций.
Ныне государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета.
Рассмотрим другие разновидности федеральных органов. Установлено, что Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель Федеральной службы России, Российское агентство - генеральный директор Российского агентства, федеральный надзор - начальник Федерального надзора России.
К числу Федеральных служб России относятся, например: Федеральная архивная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная служба охраны., Федеральная служба по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная служба специального строительства.
Российские агентства: Российское агентство по патентам и товарным знакам, Российское космическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ
Федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.
Установлено, что федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены вышеназванным указом. При этом не допускается придание им иного статуса.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством.
Предельная численность и фонд оплаты труда работников Центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством.
Председатели государственных комитетов РФ, руководители федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особом порядке.
Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
И все же связи и отношения между участниками управления усложнены, возникают конфликты. Движется много излишней информации. Аппарат разрастается. Для преодоления этих противоречий целесообразно изучить все представительские структуры в регионах, дать оценку степени их реальной полезности, четко определить их статус и права субъектов РФ по отношению к ним. Следовало бы расширить представительство органов субъектов РФ в соответствующих федеральных органах, установить режимы выполнения органами субъектов РФ некоторых федеральных функций (напр., в рамках целевых программ). В перспективе можно решить вопрос о возможном сближении территориальных рамок деятельности федеральных органов с границами деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия. Это позволит усилить элементы самоорганизации управления снизу. Как известно, действующие в регионах полномочные представители Президента РФ координируют деятельность территориальных структур федеральных органов. Все это облегчит сближение и даже создание смешанных институтов на паритетных началах.
Незавершенность формирования системы органов исполнительной власти и их связей потребовала дополнительных мер по координации усилий органов субъектов Федерации. Федеральное Правительство действует в двух направлениях. С одной стороны, оно обеспечивает участие руководителей и представителей органов субъектов Федерации в заседаниях, в обсуждении проектов решений, в согласовании программ и т.п., а с другой - способствует созданию консультативных и иных совещательных органов при федеральных министерствах и ведомствах с участием представительных органов исполнительной власти субъектов.
Федеральные, органы, создают консультативные советы.
Так, при Министерстве иностранных дел действует консультативный совет субъектов Федерации, обсуждающий вопросы их участия во внешнеэкономической и международной деятельности. Выпускается бюллетень совета. Представители субъектов включаются иногда в состав коллегий федеральных органов, научно-технических и иных советов.
Еще более разветвленные связи с органами субъектов Федерации имеются у федерального Министерства топлива и энергетики. Оно заключает соглашения с субъектами и ассоциациями их экономического взаимодействия. Представители министерства находятся в ассоциациях взаимодействия. Есть региональные представительства министерства. Действует Совет по координации взаимоотногаений с регионами. Обеспечивается обмен информацией. Такие меры укрепляют демократическую основу управления, но подобные советы не должны подменять штатные органы.
§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Эти органы, являясь субъектом административного права, играют очень активную роль в жизни нашей страны, что связано как с общими административными преобразованиями в РФ, так и с их региональными аспектами. Поэтому мы считаем нужным охарактеризовать их подробно.
Преобразования в России в экономической, социальной и политической сферах ориентированы на последовательную демократизацию общественной и государственной жизни. Они рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция предопределяет новое отношение к территориальному устройству государства, к его экономической системе.
Региональная политика приобретает значение устойчивой Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском, государственном, региональном и местном. Регионы выполняют существенную часть государственных дел, рамки их деятельности устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или международным правом.
В последнее десятилетие регионализация в России воспри218 Наадел II. \- j и lm iv i im,., л........._.
нималась как противовес централизации, тоталитарному режиму прошлых лет и даже целостности государства и его институтов. Тенденции сепаратизма не преодолены до сих пор, хотя не менее болезненны и рецидивы чрезмерной централизации и бюрократизации. Все же можно вести речь о формировании и реализации новой региональной политики и связанном с этим обновлением концепции власти и управления.
Главная идея концепции - укрепление федеративных начал Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности госорганов субъектов РФ, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.
Федеративное устройство России основано на: а) ее государственной целостности, включая неприкосновенность территории; б) единстве системы государственной власти; в) разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов; г) равноправии и самоопределении народов в РФ; д) широкой самостоятельности всех субъектов РФ, основанной на положениях конституций, уставов, договоров, на их равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами; е) всемерном развитии местного самоуправления, инициативы хозяйствующих субъектов и предпринимателей.
Конституционные положения развиваются в законодательстве Федерации и ее субъектов.
В тематических законах отчетливо выявляется региональный аспект. Во всех законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, урегулированы предметы ведения и полномочия соответствующих федеральных органов и органов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Таковы статьи законов о недрах, об образовании, о культуре и др.
Примечательно, что в Конституции России, в конституциях и уставах ее субъектов, в законодательстве, в иных актах применяются такие юридические понятия, как «территория», «административно-территориальное устройство», «регион», «муниципальное образование». Каждое из понятий в контексте того или иного акта приобретает свое нормативное значение, отражающее различные процессы, происходящие в РФ.
В этом плане необходимо отмстить следующие правовые механизмы осуществления региональной политики: а) строгую регламентацию сфер исключительной компетенции РФ, ее субъектов и местного самоуправления. Самостоятельность деятельности соответствующих органов обеспечивается системой гарантий, в т.ч. запретом вмешательства, судебной защитой; б) расширение сферы законодательной компетенции субъектов Федерации. Если республики и раньше имели право принимать законы, то теперь такое право получили области и другие субъекты Федерации. В результате региональное законодательство развивается очень бурно, охватывая как сферу государственного строительства, так и бюджетно-налоговые, земельные, 'социально-культурные вопросы. Большая часть законов издается по предметам совместного ведения, часть - по предметам исключительной компетенции субъектов РФ; в) совместную и согласованную деятельность органов Федерации и ее субъектов в осуществлении целого ряда конституционных положений (ст. 72 Конституции РФ). Тут и подготовка инициативных проектов, и внесение предложений, и согласование проектов актов, и совместные решения и действия, и программы взаимодействия и сотрудничества; г) процедуры разрешения юридических противоречий между органами власти Федерации и ее субъектов. Обилие юридических коллизий и споров в стране потребовало расширения юрисдикции общих судов, арбитражных судов, Конституционного Суда. Шире применяются согласительные процедуры Президентом, Правительством РФ, министерствами, органами власти субъектов Федерации.
Федеральная Конституция закрепляет три важных принципа организации государственной власти в федеративном аспекте. Во-первых, система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, определяемыми федеральным законом. Думается, нужен федеральный закон об общих принципах организации исполнительных органов субъектов РФ. Во-вторых, в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации действует единая система исполнительной власти в РФ. В-третьих, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
К сожалению, в реализации этих принципов немало противоречий: слабо обеспечивается функциональная связь одноименных органов по вертикали, сказывается чрезмерное давление либо «горизонтали», либо федеральных агентств, действующих на территориях.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г., с изм. и доп. от 19 июля 2000 г.) закреплены принципы деятельности, построена система исполнительных органов, полномочия высшего исполнительного органа, высшего должностного лица, основания приостановления их актов и деятельности Президентом РФ. Усиление ответственности способствует укреплению единства в системе исполнительной власти. Предусмотрено принятие схем управления в субъектах РФ, которые облегчат территориальную координацию и комплексность развития.
Создание федеральных округов, о чем подробнее будет сказано ниже, позволяет лучше координировать работу территориальных структур федеральных органов и увязывать их с деятельностью органов субъектов РФ. Сделаны первые шаги и еще Предстоит найти оптимальные модели.
Президент и Правительство периодически принимают акты, Посвященные поддержке социально-экономического развития отдельных регионов.
Как уже отмечалось выше, курс на государственно-Управленческую децентрализацию отчетливо выражен в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации. По своим масштабам данный курс превысил объем взаимоделегируемых полномочий, установленный Конституцией РФ, в п. 2 ст. 78 которой записано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно п. 3 той же статьи органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий.
Из смысла названных конституционных положений следуют три ограничения: субъектами подобных отношений могут быть органы исполнительной власти, передаются не сами полномочия, а лишь осуществление части из них, данный процесс не должен противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К сожалению, на практике эти ограничения нередко не соблюдаются, и «договорный вал» нарастает.
Получает распространение практика делегирования полномочий в отношениях между государственными и муниципальными органами и в отношениях между последними. Юридически основанием служит п. 2 ст. 132 Конституции РФ, где установлено, что органы местного.самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, поскольку возможен их «отзыв».
Указанное конституционное положение развивается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в законах республик, краев, областей о местном самоуправлении. Так, в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность соглашений местных органов с территориальными органами федерального назначения об обслуживании местных бюджетов. Отказ не допускается (ст. 14). Заключаются соглашения между республиканскими, областными органами и органами районов, городов и иных населенных пунктов. В отдельных тематических законах; актах исполнительных органов на местное самоуправление нередко возлагаются дополнительные функции, но без надлежащего оформления и обеспечения. Предстоит более подробно урегулировать механизм передачи полномочий на уровне Федерации и ее субъектов и усовершенствовать договорную практику на основе примерных договоров (соглашений).
Экономическая реформа в России повлекла за собой своего рода экономическую децентрализацию и деконцентрацию.
С конца 1991 г. осуществляются меры по перераспределению объектов государственной собственности - с федерального уровня на уровень республик и областей. И в настоящее время федеральное Правительство периодически принимает постановления о передаче объектов федеральной собственности в собственность республик, краев, областей, реже - постановления о передаче объектов их собственности в, федеральную собственность. Процедура передачи урегулирована не в полной мере. Сказанное относится и к режиму республиканской, областной собственности. Круг объектов, предопределенный ст. 71 и 72 федеральной Конституции, устанавливается в конституциях и уставах. Договорная форма применяется редко, чаще соответствующие вопросы решаются на основе актов правительств и администраций республик, областей.
Муниципальная собственность также формируется путем передачи объектов из собственности республик, областей в собственность районов, городов, сел, поселков. В ряде субъектов Федерации есть законы о государственной собственности, но в них не все вопросы передачи объектов решены полностью. Здесь очевиден «стык» административного и гражданского права, когда прежнее преобладание отношений административной подчиненности довлеет и сегодня над отношениями купли-продажи (ст. 559-566 ГК РФ). Процесс приватизации еще сильнее обострил это противоречие.
Остается актуальной проблема бюджетного устройства регионов и обоснованного распределения налогов - федеральных, налогов субъектов, местных налогов, Несмотря на законодательные нормы нередки ограничения прав территорий.
Сказанное о тенденциях регионально-административных преобразований облегчает знакомство со статусом разных органов субъектов Федерации. Начнем с республик, где «переплетаются» виды органов по приведенной выше классификации. Исполнительная власть в республиках устроена в соответствии с общими принципами построения исполнительных органов в масштабе страны. Но есть и немало специфических моментов, чаще всего вполне оправданных. Статус этих органов определяется в конституциях, где устанавливаются функции президентов в данной сфере и порядок образования и деятельности правительств.
О других республиканских органах почти ничего не говорится, хотя в этом есть необходимость. Вновь создается впечатление о концентрации властных функций в руках Президента и Правительства, а остальные управленческие структуры остаются как бы в тени, выполняя указания первых. Думается, здесь нужны корректировки.
Так, в Конституции Республики Бурятия в гл. 6 «Правительство Республики Бурятия» четыре статьи о правительстве и одна о министерствах и государственных комитетах. Соотношения их актов и актов федерального Правительства не определены.
Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет, формируемый конституционным собранием, возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Правительство является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, оно образуется Народным Собранием, Государственным советом. Статус его определяется законом. О других органах нет упоминаний.
В Нижегородской области весной 2001 г. приняты законы о правительстве и его структуре. Министры - члены правительства выступают как центры управления в крупных сферах и отраслях.
Правительство Республики Ингушетия является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Оно ответственно перед Президентом и Парламентом. Кабинет Министров - Правительство Кабардино-Балкарской Республики ответствен перед Президентом. Отрадно, что отмечено издание актов Кабинета на основе и во исполнение федеральных законов, указов и постановлений. В ст. 116 говорится о министерствах, государственных комитетах и других органах государственного управления, руководящих отраслями управления или осуществляющих межотраслевое управление.
В Степном уложении (основном законе) Республики Калмыкии, по сути дела, нет статей о Правительстве.
Иная концепция отражена в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства. Его статус схож с президентским. Он принимает присягу, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, кроме министров финансов, безопасности и внутренних дел, назначаемых с согласия большинства депутатов Палаты республики Законодательного Собрания. В ст. 75 Конституции закреплена ответственность руководителей республиканских органов государственного управления за состояние и развитие порученных им сфер управления,
