Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.
§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Аппарат управления любого государства характеризуется большей устойчивостью, чем другие институты государства. Именно этот аппарат обеспечивает государственную преемственность и непрерывность выполнения государственных функций. Профессионализм его служащих является для этого необходимой гарантией, но их социальная ориентация на обслуживание общих интересов нередко лишь прикрывает социальную, элитарную приверженность. Материальные, финансовые и иные рычаги Управления, сосредоточенные в ведении исполнительных органов, Делают их мощным орудием государственной политики и приманкой для всех политических сил. И это позволяет наряду с общими закономерностями развития и функционирования исполнительных органов выделять и особенности, отражающие специфику стран или их групп (См. подробно: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996; Исполнительная власть: социально-правовое исследование. - М.: 1995; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994).
Сложность построения и функционирования системы исполнительных органов привела к отказу от однотипного представления об их природе. Во Франции с середины XX в. отмечается видоизменение объема понятия администрации. Расширение ее сфер привело к устранению выделения ее только по критериям административных задач и подчиненности законодателю. Одни и те же действия могут осуществляться юридическими лицами, фактически частными лицами и подлинно частными лицами. Администрация берет, по свидетельству французских специалистов, задачи, которые отвечают потребностям, носящим общественный характер лишь в силу политического выбора. Администрация является комплексом органов, которые под руководством управляющих обеспечивают выполнение задач, рассматриваемых как административные. И поэтому государственная администрация включает в себя территориальную администрацию (государственная администрация и департаменты, коммуны или местные коллективы) и функциональную администрацию.
Германская административная доктрина и практика признают, что исполнительная власть распространяется, с одной стороны, на реализацию права, т.е. исполнение права и управления, а с другой - на правящую власть. Если первая сфера является чисто административной, то вторая является политической, т.е. руководящей и формирующей деятельность. В качестве таковой выступает прежде всего правительственная власть.
Подобное разделение исполнительных органов является вполне естественным и для других стран ввиду очевидной специфики статуса и полномочий разных государственных органов.
Общее и особенное в моделях исполнительной власти во многом определяется отношением к ней главы государства. Отечественные исследователи справедливо отмечают, что во всех странах глава государства рассматривается как важнейший носитель исполнительной власти, осуществляемой им единолично либо совместно с правительством. Здесь бесспорно влияние формы правления, характера политического режима и соотношения социально-политических сил. Сказываются и личные свойства главы государства. Достаточно сравнить «политические портреты» президентов и глав правительств Франции, Германии и Италии, а также монархов скандинавских стран и Испании. Причем в парламентарных монархиях большая часть полномочий главы государства осуществляется правительством и другими органами, а в монархических государствах Юго-Восточной Азии - монархами самостоятельно.
В президентских республиках ролъ главы государства в механизме исполнительной власти очень существенна. Он самостоятельно назначает и смещает членов правительства, определяет его структуру и направление деятельности. Фигуры премьер-министра либо нет, либо она играет второстепенную роль. В парламентарных республиках роль президента является меньшей и здесь сильнее сказывается зависимость правительства от парламента.
Важное место в системе исполнительной власти занимает правительство. Для его обозначения применяются разные наименования - совет министров, кабинет, правительство, государственный совет, административный совет. Конституционный статус правительств при всем их сходстве не препятствует немалой специфике в их организации и деятельности. Премьер и его близкое окружение в виде кабинета реально направляют исполнительные структуры, причем состав и удельный вес внутренних кабинетов меняются.
Опыт XIX-XX вв. подтверждает растущее значение каналов влияния гражданского общества на правительство. Выборы в парламент на основе многопартийной системы приводят к разным комбинациям - формируются и действуют правительства партийные и безпартийные, коалиционные и однопартийные, правительства парламентского большинства или меньшинства. В критических и переходных ситуациях нередко создаются правительства национального единства или национального спасения.
В скандинавских странах довольно устойчивыми оказались отношения парламента и правительства, стабильной является и система министерств (М.А. Мочунова. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М.: 2001).
Порядок формирования правительств во многом зависит от формы правления. В президентских республиках и абсолютных монархических государствах правительство формируется по усмотрению главы государства. В парламентарных республиках премьер-министром чаще всего назначается лидер партии, победившей на парламентских выборах. Ему поручается подбор министров. Во всех случаях проводятся консультации главы государства с лидерами парламентских фракций, партий и т.д.
В ряде стран в состав правительства кроме премьера, его заместителей и министров могут входить государственные министры, которые либо координируют деятельность некоторых министров, либо выступают в роли заместителей министров. Министры без портфеля обычно выполняют поручения премьер-министра. Парламентские секретари помогают министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.
Понятно, что в разных странах неодинаковы роль и удельный вес отдельных министров, как в силу исторических традиций, так и конкретной ситуации. Действуют комитеты правительств, как постоянные, так и временные, а также периодически возникающие межминистерские комиссии, советы и т.п. Эти вспомогательные органы способствуют более оперативной и специализированной деятельности правительств.
Сравнение статуса правительств и реального объема их деятельности позволяет заметить совпадение таких функций, как формирование проекта государственного бюджета и организация его исполнения, участие в законопроектной деятельности, принятие решений по важнейшим государственным, международным, социально-экономическим вопросам, направление работы министерств, департаментов и т.п. Обнаруживаются и немалые отличия в объеме и характере полномочий, во многом определяемых как спецификой страны, так и неодинаковыми отношениями с главой государства и парламентом.
Становятся примечательными более развернутые конституционные характеристики функциональной деятельности государства и его административных органов. Администрация как бы «связывается» публично-конституционными обязательствами. Таково содержание гл. третьей ч. I «Об основных принципах социальной и законотворческой политики (ст. 39-52), гл. VII «Об экономике и хозяйстве» (ст. 128-136) Конституции Испании.
Заметную роль в жизни иностранных государств играют специальные административные органы - министерства, ведомства, департаменты и др. Расширение сфер государственного регулирования, с одной стороны, дифференциация и специализация, с другой, обусловливают важное значение деятельности центральных органов управления. Если в конституциях первой половины XX в. их статус почти не регулировался ввиду предпочтений «теневого» руководства процессом формирования и деятельности, то в конституциях последних десятилетий им отведено больше места.
В Конституции Румынии кроме гл. III «Правительство» (ст. 101-109) есть гл. V «Публичная администрация». В ней регулируются вопросы центральной специализированной публичной администрации - министерства, специализированные органы, вооруженные силы, Верховный совет обороны страны. К местной публичной администрации отнесены коммунальные и городские власти - выборные местные советы и выборные премьеры, уездные советы, префекты в уездах.
В Конституции Республики Молдова есть гл. VIII «Публичное управление», где выделено центральное отраслевое публичное управление (министерства и другие управляющие власти), принципы местного публичного управления, сельские и городские власти, районный совет.
И все же для большинства государств характерно отсутствие крупных комплексных актов, регулирующих систему и деятельность органов управления. В Англии, Италии и других странах десятки лет действуют статутные акты о министерствах и иных органах, которые корректируются правительством по мере необходимости. Долгие годы сохраняют силу регламенты и другие внутренние акты.
Надо отметить и другой опыт. В Австрии, Чехословакии, Кубе действовали законы о центральных органах государственного управления. В частности, в Австрии в 1973 г. был принят федеральный закон о федеральных министерствах. В феврале 1986 г. принимается в новой редакции федеральный закон о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Думается, такой опыт поучителен и для РФ.
Исследователи правильно отмечают, что в президентских республиках число министерств меньше, чем в парламентарных республиках. Объяснением может служить больший объем президентских полномочий и такой централизации управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. И тем не менее в последние десятилетия министерствам приходится «потесниться».
Их отодвигают в сторону президентские и правительственные специализированные органы - агентства и бюро, компании, которые в меньшей степени действуют на открытой публичной арене. Им удобнее осуществлять оперативно-регулирующие функции вне парламентского и демократического контроля, облегчая президенту и правительству механизм «доверительного управления». Десятки и сотни таких органов - постоянных, временных или ad hoc - делают аппарат управления громоздким и не всегда эффективным. Такова практика США, Англии.
Во Франции получили развитие публичные службы. Различают административные публичные службы и промышленные и коммерческие публичные службы. Административные государственные и местные публичные службы классифицируются в этом качестве законом или декретом об их создании. К первым относятся юстиция, администрация тюрем, образование, дорожные службы, налоговые службы, национальная оборона, почта и т.п. На уровне района - службы профессиональной подготовки и образования, управления каналов, портов и т.п., на уровне департамента - службы социальной помощи, санитарные и медицинские службы, пожарное дело, дороги и т.п., на уровне коммун -служба актов гражданского состояния, службы культуры, ритуалов, школьных столовых и т.п.
Широкое распространение получают консультативные советы - на уровне государства или правительства,, которые способствуют расширению демократической основы управления. Таков смысл ордонанса от 29 декабря 1958 г., содержащего Органический закон об экономическом и социальном совете с дополнением, внесенным органическим законом от 27 июня 1984 г. Премьер-министр запрашивает заключения и обращается с просьбами о проведении исследований.
Напомним об опыте зарубежных государств, где человеческий фактор в управлении оценивается весьма высоко. Так, во Франции с 1978 г. действует Закон «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях», с 1979 г. - Закон «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью», с 1983 г. - Закон «О демократизации государственного сектора».
В сентябре 1993 г. Президент США издал распоряжение «О стандартах обслуживания потребителей органами федерального правительства», согласно которому ведомства должны идентифицировать своих потребителей и определять на этой основе характер их требований, публиковать перечень услуг и обеспечить к ним легкий доступ. Данный показатель учитывается при отчетах ведомств в конгрессе. Более широкая ориентация дана в Законе «О внедрении управления по результатам», принятом в 1993 г. Ведомства должны представлять стратегический и годовой планы, отчеты о деятельности за год. Оценка работы дается путем сопоставления результатов и целей.
В 1999 г. премьер-министр Англии предложил программу модернизации правительства с целью обеспечения комплексности решений, повышения качества государственных услуг и их стандартов для ведомств (См.: В.В. Лобанов. Модернизация правительства в Великобритании. - М.: 2000).
Для российского читателя особенно интересны материалы, иллюстрирующие устройство и функционирование исполнительной власти в федеративном государстве. Воспользуемся в этих целях немецко-русским сборником «Государственное и административное устройство Германии», выпущенным в 1994 г. на русском языке Баварской школой управления и Федеральной академией государственного управления при министерстве внутренних дел ФРГ. Его построение и простота изложения облегчают изучение германского опыта. Приведем подробные выдержки из сборника.
Как известно, Основной Закон распределяет исполнительную власть между Федерацией и землями. Это распределение не совпадает с распределением законодательных полномочий. В соответствии с положениями ст. 30 Основного Закона исполнение государственны.х полномочий и выполнение государственных задач - функция земель. Однако на практике основная законодательная деятельность осуществляется на федеральном уровне. Центр тяжести в административной сфере деятельности смещен в сторону земель.
Наличие федеративной системы обусловило сложную схему распределения полномочий административной власти. Существуют следующие виды управления: собственно федеральное управление; управление от лица Федерации; управление совместными задачами Федерации земель; исполнение федеральных законов землями; исполнение земельных законов землями.
Собственно федеральное управление - это управление при помощи собственных федеральных ведомств, не имеющих правовой самостоятельности. При этом речь идет о т.н. прямом и опосредованном федеральном управлении.
Наличие собственно федеральных структур управления предписано Основным Законом в обязательном порядке в следующих случаях: дипломатическая служба; федеральное финансовое управление, включая таможенное управление; федеральная почта; бундесвер (ст. 87 Ъ Основного Закона); управление структурой воздушных сообщений (ст. 87 d Основного Закона); федеральная погранслужба.
Органы Федерации издают общие административные правила, регулируют административно-процессуальную деятельность и процесс создания ведомств. Управление от лица Федерации в рамках этого вида административной деятельности земли исполняют федеральные законы. Этот вид управления распространяется в обязательном порядке на федеральные шоссейные дороги и автострады, исполнение федеральных законов в сфере денежных платежей, управление земельными финансовыми ведомствами, процессом налоговых поступлений в федеральную казну.
Управление от лица и по поручению Федерации требует разрешения со стороны Основного Закона и не может предписываться простым законом, осуществляется собственно земельными структурами управления, находящимися под влиянием Федерации. Создание ведомств - исключительное право земель. Они подчиняются при этом распоряжениям федеральных ведомств. Абзац 2 ст. 85 Основного Закона оставляет за федеральным правительством право издавать с согласия бундесрата общие правила (инструкции) по организации структур управления и регулировать вопросы единой системы подготовки чиновников и государственных служащих.
Надзор со стороны Федерации осуществляется в отношении вопросов законности и целесообразности.
Управление совместными задачами Федерации земель означает, что имеются в виду задачи, которые решаются землями при участии, в т.ч. финансовом, Федерации. В 1969 г. раздел, посвященный этой форме управления (ст. 91 аи 91 ъ Основного Закона) был внесен в Основной Закон, т.к. существовавшая до того времени практика плохо поддавалась контролю, что и вызвало необходимость придать ей конституционно-правовую основу.
Структура государственных ведомств как на уровне Федерации, так и на уровне крупных земель строится независимо от профиля ведомства в соответствии с принципом трехступенчатости: 1) Министерства - высшие ведомства, наделенные политическими функциями; 2) Ведомства низшего звена, имеющие исполнительные функции; 3) Правоспособные органы прямого федерального и земельного подчинения, фонды и учреждения публичного права, а также федеральные и земельные учреждения, не обладающие правоспособностью, с собственными ведомствами. Принадлежность ведомств к федеральному либо земельному уровню обозначается прилагательным «федеральный» или «земельный».
Высшие федеральные ведомства управляют по всей территории Федерации в своей сфере управленческой деятельности. К высшим федеральным ведомствам, в числе прочих, относятся: федеральный президент с Канцелярией федерального президента, президиум бундестага с директором, федеральный канцлер с начальником Ведомства федерального канцлера, а также руководитель Ведомства по делам печати и информации федерального правительства, федеральные министры с их федеральными министерствами и Федеральная счетная палата.
Федеральные ведомства верхнего звена подчиняются напрямую высшему федеральному ведомству данного профиля и действуют, не имея подчиненной структуры, на всей территории Федерации.
Федеральные ведомства среднего уровня являются связующим звеном между ведомствами высшего уровня и профильными ведомствами низшего уровня, имея полномочия надзора, например: высшие финансовые дирекции, дирекции по вопросам водоснабжения и судоходства, высшие дирекции почты, дирекции федеральной железной дороги.
Федеральные ведомства низшего уровня действуют как низшее управленческое звено на местном уровне, например, главное таможенное ведомство, ведомство по вопросам водоснабжения и судоходства, почтовые ведомства.
Своеобразны структуры управления на земельном уровне. В отличие от городов-государств, где государственные и коммунальные структуры управления объединены между собой, федеральные земли имеют, как правило, трехступенчатую структуру управления. В маленьких землях средняя инстанция подчас отсутствует. Высшими земельными ведомствами являются все ведомства, которые не подчиняются какой бы то ни было земельной управленческой структуре, в частности премьер-министр и земельные министры, а также Земельная счетная палата
Как на федеральном, так и на земельном уровне имеются ведомства высшего звена, сфера управленческой деятельности которых распространяется по всей территории земли (например, земельные статистические ведомства, ведомства по охране конституции, земельные ведомства по уголовным расследованиям).
Для нашей страны весьма полезен опыт Канады, где на федеральном уровне регулярно проводятся совещания глав органов управления провинций по профилю деятельности.
Как видно, есть общие и специфические моменты в зарубежной правовой регламентации исполнительных органов. Степень их внешнего сходства или различия нельзя преувеличивать, ибо главное - это статус органа в государственной системе.
