Но несмотря на все эти законодательные положения и несмотря на правовую позицию КС РФ сторонников цивилистического подхода к условиям обладанию государством на праве собственности имуществом остается достаточно много.
Если говорить о публично-правовой концепции, то по логике вещей и эта логика подтверждается нормативным регулированием, государство должно постепенно сокращать количество государственной собственности. (ниже)
Мы все еще переживаем последствия нашего славного советского прошлого, когда все средства производства, недвижимое имущество, находилось в гос. собственности. Экономически эта система была сопряжена с адм. командной системой, плановой экономикой. Когда ситуация поменялась в юридических рамках, были провозглашены принципы свободного рынка, свободной рыночной экономики, должна была поменяться и ситуация с государственной собственностью. Она поменялась и приватизация 90-х сделала в этом отношении серьезный шаг, хотя, естественно, сами итоги приватизации оставляют желать лучшего. Тем не менее, глобально значительная часть государственной собственности была переведена в частную собственность, но в основном это касалось самых лакомых частей государственной собственности и принципиально не сильно сказалось на масштабах экономики, потому что государство у нас остается если не самым крупным собственником, то одним из самых крупных.
Соответственно, такое отношение к государственной собственности, которое предполагалось при цивилистическом подходе не видело в этом ничего плохого. Но опять же с точки зрения публично-правовых основ в отношении любого объекта, находящегося в государственной собственности должно быть четкое, разумное и достаточное обоснование необходимости его сохранения именно в государственной собственности. По общему правилу все имущество должно быть передано в частные руки.
Экономическая система нашего государства формировалась иначе, чем за рубежом в странах Западной Европы и США. Там изначально существовала только частная собственность, части которой постепенно выкупались государством для государственных нужд, и, естественно, выкупалось только то, что необходимо. У нас ситуация обратная – все изначально находилось в собственности государства, которое раздавало то, что или ненужно, или кому-то очень хотелось. Соответственно, государственная собственность у нас воспринимается как некое общее правило, а частная – как исключение. Государство приватизацию продолжает и из целого ряда НПА видно, что государство по прежнему видит глобальное направление развития отношений по управлению ГИ в приватизации этого имущества
Вот пример - В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 N 1024 "О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" идет постепенное сокращение (приватизация) объемов имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, сокращение количества гос. учреждений, ГУПов и МУПов:
В 1999 году было 23099 государственных учреждений и 13786 унитарных предприятий, к 2005 году осталось соответственно 18983 и 6478и предполагалось в ближайшее время ликвидировать5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента). В дальнейшем предполагалось продолжить этот процесс сокращения.
Пикалево - деятельность градообразующих предприятий, которая связана с социальными интересами, она не может работать по нормальным для западной Европы рыночным правилам. Приватизация неизбежно связана с вмешательством государства в экономику – если уж не сохранить в собственности, то по крайней мере заставить частных хозяйствующих субъектов использовать объект так, чтобы не нарушались социальные интересы.
2008 год
Данные, воспроизведенные на Слушаниях в Государственной Думе (цифры мягко говоря странные)
В федеральной собственности – 9,5 тыс. предпр. и 32 тыс. учрежд.
В собственности субъектов - 10,6 тыс. и 44,9 тыс.
В муниципальной собственности - 38,5 тыс. и 210 тыс.
Федеральное имущество казны – более миллиона объектов недвижимости, которые находятся в пользовании более чем 4 тысяч организаций.
Доля Российской Федерации, составляющая более 50 процентов, имеется в уставных капиталах почти 3 тысяч акционерных обществ, менее 50% - в 2 тыс. право "золотой акции" – в 284 АО.
В государственной собственности – 75% от общего объема имущества, включенного в гражданские правоотношения.
Объекты государственного имущества
– земля и другие природные ресурсы;;
– объекты инфраструктуры
– иные объекты недвижимого имущества
– акции или ценные бумаги;
– объекты культурного наследия, информация и объекты интеллектуальной собственности;
– драгоценные металлы и другие валютные ценности;
– иные объекты движимого имущества.
Внимание! - Среди этого перечня нет денежных средств. Денежные средства не входят в круг объектов, управление которыми подчиняется режиму административного права. Для этого существует своя область правового регулирования, отрасль права – финансовое право, которое занимается именно государственными финансами.
Управление разными объектами осуществляется по разным правилам. Так, объекты недвижимости, акции, объекты интеллектуальной собственности учитываются соответствующими государственными органами в общем реестре тех объектов, которые принадлежат государству.
Что касается движимого имущества, то как правило его естественно не учитывают в масштабах глобального управления имуществом публичного субъекта, им управляет фактически та организация (гос. орган, гос. Учреждение, предприятие), в использовании которого они находятся.
Все объекты государственного имущества делятся на две категории.
– закрепленные за государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за казенными предприятиями или государственными учреждениями на праве оперативного управления,
– непосредственно входящие в состав государственного имущества (казны)
Управление этими объектами осуществляется по-разному, потому что ГУПы, учреждения обладают определенными имущественными правами на использование соответствующих объектов (право хозяйственного ведения, оперативного управления), которые учитываются при управлении этими объектами. Сам механизм управления в этом случае предполагает фактически две группы отношения – 1) отношения, связанные с дачей согласия на совершение имущественных сделок в отношении объектов государственного имущества 2) отношения, связанные с наделением или изъятием имущества у гос. учреждений или предприятий
Объектами, непосредственно входящими в состав государственного имущества, распоряжается специализированный орган – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (ФАУГИ). + здесь нет субъекта, обладающего еще какими-либо имущественными правами на государственное имущество (как в первом случае), соответственно, здесь упрощается схема принятия решений, связанных с управлением этим имуществом.
Довольно сложный вопрос – это вопрос о характере административных правоотношений по поводу государственного имущества. Дело в том, что вопрос о понятии управления государственным имуществом лежит исключительно в области публичного права и цивилисты по этому поводу обычно считают, что само понятие управления имуществом некорректно, что фактически речь идет о реализации правомочий собственника в смысле гражданского законодательства. Однако это виденье, характерное для гражданского права, традиционно и не принимается в нормах публичного права. Публичное право предполагает, что даже если во внешних отношениях государственная собственность становится обычным объектом гражданского оборота, а, соответственно, любые действия, которые связаны с распоряжением имущественными правами государства – это действия, которые фактически являются сделками, то помимо этих внешних отношений существуют еще и внутригосударственные отношения – отношения между государственными органами и ГУПами, гос. учреждениями, в строгом смысле слова не связанные с каким-либо отчуждением имущества, заключением сделок, но при этом связанные именно с управлением имуществом, т. е. с принятием решений от лица государства, определяющего судьбу соответствующего имущества и то, что касается этих внутренних отношений, они носят в чистом виде публично-правовой характер и гражданское законодательство покушаться на регулирование этих отношений не имеет никаких оснований.
Соответственно, деятельность по управлению государственным имуществом – это деятельность, связанная с реализацией полномочий государственных органов, действующих от имени государства, по наделению государственным имуществом гос. предприятий и учреждений и по изъятию этого имущества из их ведения (управления), участию в управлении хозяйственными товариществами и обществами (если государство выступает акционером, то по поводу участия в АО складываются как минимум два вида административных отношений –1) Отношения, связанные с управлениями акциями, находящимися в государственной собственности, 2) Отношения, связанные с управлением самим АО (государство, обладая как акционер правом участия в принятии решения, направляет своего представителя в органы управления АО)), по принятию решений о передаче имущества в аренду или доверительное управление и решений о приватизации государственного имущества.
Приватизация – тоже довольно характерный пример того, как соотносятся гражданско-правовое и административно-правовое регулирование. Весь механизм принятия решения о приватизации носит административно-правовой характер. В частности, необходимо утверждение прогнозного плана приватизации только на основании включения в него уполномоченный орган принимает решение об изъятии имущества из ведения предприятия и передаче его для реализации каким-либо путем, например, конкурса или аукциона, по итогам которых заключает гражданско-правовой договор
На примере СПБ: В СПБ сохранился Фонд имущества Санкт-Петербурга – государственный орган принимает решение о приватизации имущества и передает его фонду имущества, а последний, в свою очередь, действуя на основании ст. 125 ГК РФ как юридическое лицо, действующее от имени государства в гражданских правоотношениях, заключает договор приватизации с частным лицом. Сам договор подчиняется гражданско-правовому регулированию и публичного права здесь почти не остается.
Органы, осуществляющие управление государственным имуществом
О разграничении полномочий между законодательной и исполнительной властью мы уже сказали.
Собственно та схема, которую сформулировал Конституционный суд, наиболее последовательно отражена в законе № 184-ФЗ в отношении управления государственной собственностью субъекта РФ: Законодательный орган устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта и ею. Собственно же управление и распоряжение собственностью осуществляются органами исполнительной власти субъекта РФ.
Применительно к распределению полномочий уже внутри самой исполнительной власти – правительство РФ распределяет полномочия между другими федеральными органами исполнительной власти и определяет некоторые общие правила, которые касаются управления федеральной собственностью
Постановление Правительства РФ от 3.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" и
Постановление Правительства РФ от 10.02.2004 N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений".
В частности, они устанавливают, что создание ФГУПов и федеральных гос. учреждений может осуществляться только по решению правительства, а дальнейшее изъятие или передача имущества – это полномочия других федеральных органов исполнительной власти.
Другие федеральные органы исполнительной власти - ФАУГИ
До административной реформы существовал только один специализированный орган, который обладал всеми полномочиями, связанными с управлением государственным имуществом (Министерству имущественных отношений, министерство гос. имущество, потом агентство). Было одно исключение – управление делами президента наряду с этим специализированным органом тоже имело полномочия по управлению имуществом.
В ходе реформы, осуществленной указом Президента № 314 было установлено, что функции по управлению государственным имуществом передаются федеральным агентствам вообще. Соответственно, монополия одного органа на все полномочия, связанные с управлением федеральным имуществом была ликвидирована. à У ФАУГИ остались в основном координационные функции. В отношении управления конкретными объектами собственности полномочия перешли федеральным агентствам в соответствующей сфере. ФАУГИ же координирует деятельность всех органов исполнительной власти, в том числе оно осуществляет общий учет и ведет реестр федерального имущества, агентство управляет теми объектами, которые входят непосредственно в состав казны и не закрепляются за отдельными учреждениями и предприятиями, осуществляет контроль за управлением имуществом и непосредственно организует процесс приватизации имущества.
Что касается иных ситуаций управления имуществом - Также как с АО, в случае ГУПов существует двоякость характера административных отношений, связанных с управлением имуществом. С одной стороны имеет место управление собственностью, которая передана ГУПу, с другой стороны – управление самим ГУПом. Чаще всего эти полномочия совпадают, но иногда для реализации, например, полномочий по изъятию имущества у ГУПа требуется согласование решения Агентства в соответствующей сфере с ФАУГИ.
