Можно говорить о двух классификациях. Обе классификации были осознаны в РФ только в ходе административной реформы после 2003 года. Указ 314 выделил функциональные виды административной деятельности, он придал им нормативное значение и в этом отношении создал очень существенный импульс для развития административно-правовой доктрины. До него было не принято говорить, что у нас есть такой самостоятельный вид деятельности как оказание государственных услуг. Понятно, что вид деятельности всегда был, но просто это никогда не вербализировалось и не обозначалось как отдельный вид деятельности государственной администрации. Но поскольку наша административная наука плетется в хвосте за нормативными актами, получилось так, что сначала указ Президента создал классификацию видов административной деятельстности по функциональной их направленности, а потом уже административно-правовая теория стала создавать под это теоретический базис.
Функциональные виды административной деятельности:
(а) выработка государственной политики и нормативное регулирование,
(б) оказание государственных услуг и управление государственным имуществом,
(в) осуществление контрольно-надзорной деятельности.
Смысл этого деления больше касается распределения функций между тремя видами органов исполнительной власти – министерства, службы, агентства, каждый вид органов исполнительной власти действует в рамках своей функциональной ниши, занимается своим видом деятельности.
При этом предполагалось, что смешение оказания государственных услуг и управления гос. имуществом с осуществлением контрольно-надзорной деятельности недопустимо, потому что здесь имеет место разная степень воздействия на права граждан, разное воздействие с точки зрения конституционно-правовых принципов.
Но дело не ограничилось двумя видами, а появился еще третий вид, но появление этого третьего вида связано не столько с самими видами деятельности, сколько именно с функциональным распределением. Выработка государственной политики и нормативное регулирование может осуществляться и при оказании государственных услуг., и при осуществлении контрольно надзорной деятельности, просто структурно эти функции выделены в полномочия отдельных органов исполнительной власти (министерств)
Если же посмотреть на это функциональное распределение, с точки зрения конституционных принципов деятельности Исполнительной Власти, если оценить, насколько по-разному действуют органы государственной администрации, осуществляя тот или иной вид деятельности, то мы можем выделить не три, а два вида административной деятельности. С точки зрения конституционных принципов мы можем выделить
(1) деятельность, связанную с вмешательством в сферу частной свободы
(2) «свободную» деятельность государственной администрации, т. е. деятельность, не связанную с вмешательством в сферу частной свободы.
Главный критерий здесь - степень вмешательства, характер воздействия органов исполнительной власти на частных лиц (граждан и организации)
Выше уже говорилось, что сейчас неактуально понимать власть только в принудительном смысле. Власть может пониматься как в принудительном, так и предоставительном значении.
Когда мы говорим о принудительной власти – это вмешательство в сферу частной свободы
Когда говорим о предоставительной власти, такое вмешательство отсутствует, нет принуждения, но есть предоставление каких-то благ – это тоже деятельность государственной администрации, но только не по поводу принуждения граждан к совершению действий, а по поводу предоставления им каких-то благ. Это другой вид деятельности, подчиняющийся другим принципам правового регулирования. (поскольку деятельность исполнительной власти разная, то и принципы правового регулирования разные)
Почему деятельность, не связанную с вмешательством в сферу частной свободы называют свободной. Потому что ограничений на ее осуществление гораздо меньше. Поскольку осуществление этой деятельности потенциально связано не с причинением вреда, а с предоставление благ частным лицам, эта деятельность осуществляется более свободно, она не загнана в столь жесткие рамки, тесные юридические условия как деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы. +
здесь нужно вспомнить тот непростой вопрос, который касался субъективного публичного права, его соотношения с таким явлением как рефлекс права. В случае со свободной деятельностью государственной администрации, это существенный момент, потому что свободная деятельность очень часто осуществляется в таком режиме, когда частное лицо ничего потребовать от государственного органа не может, потому что считается, что лично его, персонально деятельность государственной администрации не касается. Например управление государственным имуществом осуществляется в тех условиях, когда граждане никак на управление гос. имуществом не могут, они не могут потребовать, чтобы государство что-то продало или что-то купило, передало от одного органа другому, передало в хоз. ведение ГУПА - как-то распорядилось имуществом в общественных целях. Судить об общественных целях не гражданам, а государственным органам. Соответственно, граждане не могут предъявить в суде требование о том, чтобы государство, например, предоставило СПБГУ здание горного института. В этом отношении нет никаких достаточно жестких и достаточно существенных ограничений для деятельности гос. органов и поэтому она осуществляется свободно, т. е. она ограничена только общими целями, общими принципами и общей эффективностью деятельности государственной администрации.
Общие черты разных видов административной деятельности:
– любая административная деятельность осуществляется государственными органами в рамках общих задач поставленных перед государственной администрацией
– Административная деятельность, как связанная, так и не связанная с вмешательством в сферу частной свободы, все равно носит характер деятельности административной, т. е. это публичные правоотношения, отношения, которые связаны с осуществлением полномочий государственных органов. Следовательно, для регулирования и того, и другого вида деятельности характерен императивный метод правового регулирования. В случае со свободной деятельностью эта императивность ослаблена, но все равно есть установленные законом правила, которые не могут меняться самими участниками правоотношений.
Разные виды административной деятельности должны осуществляться разными государственными органами
Различия видов административной деятельности
| деятельность вмешательства | «свободная» деятельность |
| 1) властность принудительная. | 1) властность предоставительная |
| 2) интересы гражданина противоречат общественным. | 2) интересы гражданина совпадают с общественными |
| 3) может осуществляться только государственными органами | 3) может осуществляться государственными органами, учреждениями и предприятиями |
Пояснение ко второму и третьему уровням таблицы
При осуществлении деятельности государственного вмешательства предполагается, что государство действует в защиту публичных интересов. Где лежит правовое основание государственной власти – лежит оно в представлении о том, что государственные органы защищают публичные интересы. В случае конфликта публичного и частного – приоритет отдается публичного интересу, частный интерес носит подчиненный характер. В случае с деятельностью вмешательства абсолютно очевидно, что происходит конфликт интересов частного лица и публичных интересов. Например, когда гражданина заставляют получать лицензию, а лицензию ему получать мягко говоря не очень хочется, для него это лишнее обременение, он бы и так свободно занимался предпринимательством и никаких действий, связанных с получением лицензии не осуществлял. Но государство требует от него получить лицензию, потому что определенный вид деятельности потенциально опасен и представляет угрозу публичным интересам, а значит гражданин, уступая этим интересам, совершил определенные действия и получил эту лицензию. Для частного лица – это куча обременений и никаких выгод
А поскольку здесь есть конфликт, потенциально велика угроза того, что частному лицу будут причинять вред, что его частные интересы будут ущемлены, из этого вытекает требование о том, что осуществление этой деятельности было поручено только органам государственной власти, потому что они имеют властные полномочия, в конечном счете полученные в порядке реализации народовластия. Глобально именно государственные органы с конституционной точки зрения имеют право действовать принудительно
Свободная деятельность наоборот предполагает, что тут сплошные выгоды для гражданина, что деятельность, которую осуществляет гос. администрация конечно тоже осуществляется в публичных интересах, но объективно выгодна гражданину. Это деятельность, которая предполагает одновременное достижение целей удовлетворения и публичных интересов и частных. Здесь нет глубокого конфликта, изначально лежащего в характере взаимоотношений между частным лицом и государством.
В случае, когда предоставляются блага, какая разница, кто выдаст частному лицу конфету – государственный орган или государственное учреждение. Здесь нет потенциальной опасности того, что будут ущемлены права частного лица. Конечно есть потенциальная опасность того, что конфету выдадут несправедливо и не тому, кому она предназначалась, но для этого должен осуществляться контроль за выдачей и не более того, а непосредственно этот вид деятельности может осуществляться не только государственными органами, но также учреждениями и предприятиями. (нюанс с управлением и использованием (извлечение пользы) имуществом. Извлечение пользы – могут осуществлять и учреждения и т. д. Управление – только государственные органы)
