Состав государственного имущества. Система правового регулирования на законодательном уровне.
В целом какого либо системного закона, регулирующего отношения по поводу государственного имущества нет. Для целей распределения полномочий, связанных с управлением государственным имуществом (ГИ) между органами исполнительной и законодательной власти служат положения конституции, в частности норма о том, что правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В этом отношении уже конфликт случался – дело о законе о перемещенных культурных ценностях, который предполагал, что культурные ценности, представляющие собой особую значимость могут передаваться по решению, принимаемому в форме федерального закона.
Конституционный суд сделал вывод о том, что все что касается непосредственного распоряжения конкретными объектами, за исключением особых случаев, перечень которых должен быть определен действующим нормативным регулированием, по общему правилу – это полномочие исполнительной власти. Законодательная власть же вправе только устанавливать порядок управления, общие правила, общие условия.
Если же говорить об административном праве, ниже список НПА, которые регулируют вопросы управления ГИ и в первую очередь распределение имущества между уровнями публичных субъектов (для краткости – под ними имеются в виду – муниципальные образования, субъекты федерации, федерация).
(1) Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1;
(2) ст. 26.11 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ;
(3) ст. 154 (п.11) Федерального закона от 22.08.2004 N122-ФЗ.
(4) Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П.
Дело в том, что по ст. 124 ГК и РФ, и субъекты РФ являются самостоятельными участниками гражданского оборота, в том числе имеют право иметь какое-то имущество в собственности. Эта ситуация принципиально отличается от того, что было в советском праве, когда существовала единая государственная собственность, не разделявшаяся на уровни. С началом правовых реформ потребовалась смена общей системы распределения имущества между разными уровнями публичной власти. Этому было посвящено Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1. В приложении к нему были определены категории имущества, которые относятся к муниципальной собственности (МС), собственности субъектов (ССРФ), федеральной собственности (ФС). Уже тогда в 1991 году, формально можно было увидеть намерение законодателя установить особые условия обладания имуществом публичными субъектами. Здесь было сформулировано положение о том, что по общему правилу в собственности публичного субъекта может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления его полномочий, т. е. полномочий его органов (соответственно органов государственной власти, органов местного самоуправления). Однако это положение, которое носило сугубо публично-правовой характер, с годами стало восприниматься как входящее в противоречие с нормами гражданского законодательства и, в частности, с положениями ст. 124 ГК РФ, определяющей публичных субъектов как участников гражданского оборота.
Проблема в том, что гражданское законодательство принципиально не устанавливает ограничений на собственность, то какие объекты могут находиться в государственной или муниципальной собственности и тем самым ссылаясь на общие принципы гражданского законодательства государственные органы и органы местного самоуправления настаивают на своем праве иметь в своей собственности любое имущество, используя его для тех целей, которые они сами определяют.
Принципиально в данном случае то, что имущество может не использоваться ни государственными органами, ни органами местного самоуправления, учреждениями, предприятиями, а быть передано на условиях аренды для коммерческого использования частным лицам. В этом случае имущество становится тем объектом, из которого публичный субъект извлекает прибыль. А извлечение прибыли для публичного субъекта – это большой вопрос, возможно ли это в принципе?
Тут есть два подхода
1) Цивилистический – заключается в том, что никаких ограничений нет, и значит можно использовать имущество для любых целей, в том числе для целей извлечения прибыли, которая очень удачно наполняет средства государственного или муниципального бюджета.
2) Публично-правовой – исходя из публично-правовых требований такой подход представляется категорически недопустимым, потому что в этом случае искажается сама сущность права государственной собственности, потому что как и любые другие права публичного субъекта, оно должно использоваться для достижения конкретных социальных задач, поставленных перед государством (мун. образованиями). Если имущество используется для извлечения прибыли, то говорить о его социальном значении довольно сложно, а то, что государство использует именно этот источник для пополнения бюджета тоже неправильно с конституционно-правовой точки зрения, поскольку Конституция предполагает формирование бюджета за счет налоговых доходов и других обязательных платежей. Для этого есть конституционно-правовое основание – обязанность платить законно установленные налоги и сборы, а извлечение прибыли путем управления ГИ, например, сдачи в аренду, становится той хозяйственной деятельностью государства, которая начинает ограничивать рыночные отношения в той части, например, которая касается условий сдачи имущества в аренду, скажем арендной платы (по более низким ценам и, соответственно, кто имеет доступ к этим источникам, пользуются ими и иногда имущество, переданное в аренду, в дальнейшем передается в субаренду, но уже по рыночной цене. àполучается, что и государство своего не дополучает, и определенным образом устанавливаются ограничения на полностью свободный рынок аренды недвижимости)
Несмотря на то, Что вопрос достаточно спорный, тенденции, которые проявляются в нашем законодательстве, свидетельствуют, что законодатель как раз исходит из необходимости публично-правовых ограничений на собственность публичных субъектов
Это явствует, в частности, из ст. 26.11[S23] Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ – применительно к имуществу субъектов РФ; из ст. 154 (п.11) Федерального закона от 22.08.2004 N122-ФЗ («О монетизации льгот») - применительно к федеральному имуществу и механизмов передачи имущества из государственной собственности в муниципальную, из федеральной в региональную и наоборот. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» - применительно к муниципальному имуществу № 131-ФЗ
Глобально все три закона, касающиеся трех уровней публичной власти исходят из одного и того же критерия – в собственности публично субъекта может находится только то имущество, которое необходимо для осуществления его полномочий. Закон № 122-ФЗ пошел дальше и установил требование о том, что если имущество не используется для реализации полномочий публичного субъекта соответствующего уровня власти, то оно должно либо передаваться на другой уровень власти, либо, если имущество не может быть использовано для реализации полномочий публичных субъектов других уровней, то оно должно быть приватизировано.
Здесь конечно с практической точки зрения возникает много вопросов. Например, в государственной собственности находится какое-то здание. В определенный момент времени оно не используется ни государственными органами, ни государственными учреждениями или предприятиями, то есть оно вроде как оно не нужно и те, кто пытаются спорить с законодателем, обычно говорят – сегодня не нужно, а завтра может понадобиться и когда понадобится государству придется тратить огромные деньги на то, чтобы выкупать здание из частной собственности. Предполагается при этом, что государство продаст этот объект видимо дешевле, чем потом сможет его купить и на этом экономические убытки понесет.
Выглядят аргументы достаточно слабо – Во-первых, может никогда и не понадобится, во-вторых, если понадобится, то да, действительно, государству придется выкупить, но продать этот объект нужно просто на таких условиях, чтобы в последствии его можно было выкупить обратно примерно на сопоставимых условия.
Цивилистический подход отстаивается многими гос. органами, которые не учитывают социального значения государственной собственности, а считают, что государство можно рассматривать как хозяйствующую корпорацию, которая может для целей повышения своего благосостояния использовать все имеющиеся у него ресурсы. В том числе предполагается, что в этом случае логика управления та же самая, как и у любого частного лица и никаких принципиальных отличий не будет.
Довольно хорошо это иллюстрирует пример со ставками арендной платы – только в СПБ существуют нормативно-установленные коэффициенты понижения арендной платы для социально-значимых объектов и т. д. В этом случае можно говорить, что государственная собственность используется с определенным социальным предназначением, хотя и остается не напрямую используемым государственным органом. В других субъектах и на федеральном уровне таких примеров мы не найдемà каждый уровень власти рассматривает собственность не как социальное обременение своей деятельности, связанное с дополнительными полномочиями и необходимостью его использования для социальных нужд, а как способ пополнения бюджета. В результате когда возникает вопрос о принадлежности какого-либо объекта могут возникнуть споры между публичными субъектами относительно имущества, которое они не могут поделить. Есть постыдные примеры.
В Екатеринбурге органы власти области и органы местного самоуправления не могли поделить здание музыкального училища (причем оно славилась на всю РФ). Весь вопрос возник из-за того, что в соответствии с ФЗ № 122-ФЗ муниципальное образование должно было передать его в областную собственность, потому что само это учреждение культуры было областного уровня. На что мэрия Екатеринбурга сказала: «давайте мы лучше выселим это областное учреждение культуры и разместим там что-нибудь муниципальное»(чисто собственническая логика).
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П. Было принято в связи с предполагавшимся конфликтом между уровнем федеральной власти и уровнем субъекта РФ. Не много, не мало, мэр Москвы Лужков обратился в КС РФ с требованием признать неконституционными положениями п. 11 ст. 154 закона № 122-ФЗ, ссылаясь на то, что недостаточно определенны критерии, которые требуют передачи имущества из региональной собственности в федеральную. КС РФ колебался между двумя подходами, один был более цивилистически-обоснованный, но в итоговой правовой позиции не он возобладал, а одержал вверх тот вариант, когда сами отношения по управлению государственной собственностью были признаны публично-правовыми и тем самым государственная собственность если не совсем была лишена гражданско-правового наполнения, то это наполнение было существенно ограничено. -
КС сказал, что поскольку государственная собственность существует не как для частных лиц просто потому что она есть, а для достижения определенных целей и задач государства, она должна использоваться в соответствии с целями и задачами государства для реализации полномочий. Если полномочия передаются с одного уровня на другой, то они должны быть обеспечены не только финансово, но и соответствующим имуществом. (если муниципальное учреждение культуры, расположенное в определенном здании, передается на уровень субъекта федерации, то вместе с передачей учреждения должна передаваться и та собственность, которая используется этим учреждением. Если муниципальное образование хочет избавиться от расходов, связанных с обеспечением деятельности учреждения и, кстати, содержанием здания, то оно должно избавиться и от соответствующего имущества, обеспечив реализацию полномочий того уровня, на который передается учреждение).
