В заработок для исчисления пенсии включаются все виды выплат (дохода), полученных в связи с выполнением работы (служебных обязанностей), предусмотренных статьей 89 Закона, на которые начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Виды выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, определяются Правительством Российской Федерации.
В заработок для исчисления пенсии наряду с выплатами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, также включаются:
а) денежное довольствие военнослужащих и лиц, приравненных к ним в пенсионном обеспечении, выплачиваемое за период прохождения службы (статья 90 Закона);
б) пособие по временной нетрудоспособности;
в) стипендия, выплачиваемая за период обучения (статья 91 Закона).
Как следует из содержания приведенных статей, суть нового порядка определения состава заработка заключается в следующем.
Федеральный закон явился одним из шагов на пути развития и углубления страховых принципов при установлении трудовых государственных пенсий. Он напрямую связал право на учет заработка для определения размера пенсии с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации за тремя изъятиями (пункты «а»,«б»и«в» статьи 100). Прежняя статья 100 такое требование не содержала. В ней даже не было упоминания о необходимости страховых пенсионных платежей для включения тех или иных доходов в состав заработка при исчислении пенсии. Так, в статье говорилось, что авторский гонорар учитывается наравне с заработком, но при этом не выдвигалось условие начисления на него страховых взносов. И напротив, отдельные виды доходов исключались из подсчета, несмотря на то, что на них начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд России. Так, непосредственно указывалось, что не учитываются выплаты единовременного характера. Законодатель четко не определял, что следует понимать под разовыми выплатами. Правоприменительная практика в решении этого вопроса исходила из того, что к указанным выплатам относила всякого рода поощрительные вознаграждения, как бы не входящие в систему оплаты труда, то есть выплаты, прямо не имеющие для их начисления в виде оснований объективных показателей, предусмотренных соответствующими нормативными документами (постановлениями Правительства Российской Федерации, действующими в организации положениями об оплате труда, и т.д.).
Конечно, как правило, на эти виды выплат не начислялись пенсионные взносы, и фактор их начисления и в тот период являлся ориентиром для оценки правовой природы выплаты.
На дату введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» действовал и применялся Перечень видов заработной платы и других выплат, на которые не начисляются страховые взносы и которые не учитываются при определении среднемесячного заработка для исчисления пенсий и пособий по государственному социальному страхованию, утвержденный постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3 сентября 1990 г. № 358/16-28.
Считалось, что если на какую-то выплату, предусмотренную Перечнем, начисление взносов не полагается, то она, как правило, должна носить единовременный характер, а при определенных обстоятельствах решающим был и источник выплаты (фонд заработной платы, материального поощрения и т.д.).
Но все-таки из-за того, что пенсионное законодательство не содержало обязательного требования о начислении с полученных выплат взносов в Пенсионный фонд, исчерпывающего ответа на все возникающие вопросы этот Перечень не давал. В частности, немало проблем возникало в связи с полученными рационализаторами вознаграждениями за внедрение их предложений в производство и достигнутый в результате этого экономический эффект. Нередко на эти суммы начислялись страховые взносы, но в заработок они учтены быть не могли, так как статья 100 в прежней редакции не предоставляла такую возможность.
Согласно этой статье, учитывались вознаграждения за работу, а материальные выплаты авторам за действенность их рационализаторских предложений к указанной оплате не относились. И напротив, возможность учета авторского гонорара наравне с заработком за другую работу не ставилась в зависимость от уплаты пенсионных страховых взносов. При этом статья 100 содержала архаичную норму об учете авторского гонорара по государственным расценкам, действовавшим в тот период, когда производилась его выплата. С переходом в издательском деле на рыночные отношения, возникновением акционерных и частных печатных изданий сделалось нереальным и невыполнимым сопоставление полученного гонорара с «государственными ставками».
В связи с изменениями статьи 100 единственным критерием для включения в состав заработка для исчисления пенсии денежных выплат, связанных с выполнением работы, является факт начисления на них страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
В новой редакции статьи 100 Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» указывается, что виды выплат, на которые не начисляются страховые пенсионные взносы, определяются Правительством Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в Федеральном законе от 5 февраля 1997 г. № 26-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» (часть шестая ст. 2), а еще ранее - в Федеральном законе такого же названия на 1996 год № 207-ФЗ от 21 декабря 1995 г. (часть пятая ст. 1). Так что статья 100 в этой части новаций не содержит, она вобрала в себя лишь правило, закрепленное в указанных Федеральных законах. Во исполнение этих Федеральных законов постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 153 утвержден Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Он дважды дополнялся: постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 966 и постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 1996 г. № 1367. Этот Перечень является действующим и должен применяться и при соблюдении статьи 100 в новой редакции.
Как указывалось выше, новая статья 100 устанавливает, что для исчисления пенсии включаются все виды выплат (дохода), полученные в связи с выполнением работы (служебных обязанностей), предусмотренной статьей 89 Закона Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, и не содержит специальной оговорки об авторском гонораре. Статья 89 предусматривает работу по трудовому договору (контракту), в качестве члена кооператива, фермерского хозяйства, лица свободной профессии, лица, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью, любую иную работу, на которой работник подлежал социальному (пенсионному) страхованию. В соответствии с упомянутым выше Федеральным законом от 5 февраля 1997 г. страховые взносы в Пенсионный фонд России начисляются на вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, а также по авторским договорам. Естественно, периоды такой деятельности включаются в трудовой стаж.
Таким образом, закон связал воедино с уплатой взносов на пенсионное страхование не только трудовой стаж, но и заработок, принимаемый для исчисления пенсии.
Итак, жизнь выдвинула задачу, не дожидаясь радикальной пенсионной реформы, закрепить законодательно один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из того дохода, который участвовал в формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые пенсионные взносы. Достаточно полный и достоверный охват таких выплат станет возможным при повсеместном внедрении индивидуального (персонифицированного) учета в пенсионном страховании.
В связи с тем, что справка о заработке пока не адаптирована к новому порядку учета заработка, следует уже сейчас ориентировать организации на необходимость внесения отдельной строкой на справке (перед подписью и печатью) записи о том, что с указанных в документе сумм выплат производились отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации по установленным тарифам.
Поскольку круг выплат, на которые начисляются взносы на пенсионное страхование, с 1996 года значительно расширился, и статья 100 изменила подходы к учитываемым выплатам, на практике возникают вопросы о возможности перерасчета пенсий с включением сумм, на которые хотя и ранее начислялись взносы, но по действовавшим правилам они в состав заработка не включались.
Федеральный закон, изменивший редакцию статьи 100, вступил в силу с 20 марта 1997 г.[257] Он не запрещает производить перерасчет пенсии по новым правилам. Однако в этих случаях должны соблюдаться сроки перерасчета, предусмотренные статьей 121 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Перерасчет пенсии производится по мере обращения с первого числа месяца, следующего за месяцем, в котором пенсионер обратился за таким перерасчетом с необходимыми документами.
Новая редакция статьи 100 не внесла никаких изменений в порядок исчисления пенсий в процентах к заработку. Пенсия также устанавливается в пределах действующих максимальных размеров, и если при расчете из увеличенного заработка превысит эти размеры, то, естественно, ограничиваются максимумом.
Перерасчет возможен не только тогда, когда он ведет к фактическому повышению размера пенсии, но и в том случае, когда ввиду ограничения максимумом пенсия останется неизменной, а возрастет лишь размер учтенного среднемесячного заработка. Такое изменение следует производить для того, чтобы пенсионер смог зафиксировать среднемесячный заработок, который может впоследствии оказать влияние на размер пенсии.
Источниками финансового обеспечения пенсий являются:
- федеральный бюджет - в отношении пенсий гражданам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, отдельным категориям лиц в связи с особенностями прохождения ими государственной службы (федеральным государственным служащим, депутатам, судьям, прокурорским и таможенным работникам и другим), гражданам в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и вследствие других радиационных аварий и катастроф, а также социальных пенсий;
- Пенсионный фонд России - в отношении "трудовых" пенсий гражданам, работавшим по трудовому договору, по договорам гражданско-правового характера, предметом которых являются выполнение работ и оказание услуг, индивидуальным предпринимателям, членам производственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств, лицам свободных профессий (писатели, композиторы, художники и т.п.) и другим гражданам, подлежащим государственному пенсионному страхованию.
Средства Пенсионного фонда России формируются главным образом за счет страховых взносов работодателей и работников Кроме того в фонд направляются ассигнования из федерального бюджета на выплату социальных пенсий, пенсий по чернобыльской программе, а также пенсий военнослужащим по призыву и их семьям.
Назначение пенсий по Закону «О государственных пенсиях в Российской Федерации», в том числе социальных, по чернобыльской программе, а также лицам, проходившим военную службу по призыву, и их семьям при утрате кормильца осуществляется органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, финансируемых на эти цели Пенсионным фондом России.
Назначение пенсий отдельным категориям пенсионеров осуществляется органами Минобороны России, МВД России, ФСБ России, СВР России, Госналогслужбы России, ФСНП России, Генеральной прокуратуры России и другими государственными органами с выделением средств федерального бюджета по соответствующим министерствам и ведомствам.
Выплата и доставка пенсий осуществляется органами федеральной почтовой связи Минсвязи России, отделениями Сбербанка России и другими банковскими учреждениями, а также доставочными организациями.
Развитие пенсионной системы в России в последние 5 лет проходило в условиях сложного процесса социально-экономических преобразований.
Численность пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, увеличилась за этот период на 3,7 млн человек и достигла на начало 1997 г. 37,8 млн человек (25,7% к общей численности населения). Если в 1991 г. расходы на выплату пенсий составляли 69,3 млрд рублей, то в 1996 г. Пенсионным фондом России на выплату этих пенсий было направлено 125,3 трлн рублей, из них 29,6 трлн рублей - на проведение мероприятий по повышению и индексации пенсий.
В середине 1996 г. удалось приостановить развитие неблагоприятной тенденции к падению минимального размера пенсии по отношению к величине прожиточного минимума пенсионера. За период с 1992 г. их соотношение снизилось почти в 1,5 раза и к маю 1996 г. составляло 48%.
По данным Госкомстата России, по отношению ко всему населению с денежными доходами ниже прожиточного минимума пенсионеры в 1996 г. составляли 9,3% против 6,9% в 1995 г.
Несмотря на возросшую распространенность, бедность среди пенсионеров выражена менее остро, чем по другим социально уязвимым группам населения.
Некоторый позитивный сдвиг наблюдается в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране, которое наиболее полно отражает общий уровень пенсионного обеспечения.
По итогам проведенного Госкомстатом России обследования домашних хозяйств населения, в 1996 г. среднедушевые денежные доходы семей пенсионеров составили 440 тыс. рублей в месяц (54% по отношению к среднему уровню денежных доходов по России). На долю пенсий приходилось около 60% суммарных денежных поступлений семей пенсионеров. По данным бюджетного обследования, примерно треть из числа обследованных пенсионеров в течение года работали. Доля оплаты труда в структуре денежных доходов семей пенсионеров составила в среднем 30%. Остальная их часть (10%) формировалась за счет другой деятельности, приносящей доход (2%), и различной помощи (8%).
Достигнутый уровень пенсионного обеспечения не может считаться приемлемым с точки зрения поддержания уровня жизни пенсионеров. Несмотря на меры по увеличению пенсий, принимаемые в связи с инфляцией, и даже некоторое опережение темпов роста средней пенсии по сравнению со средней зарплатой, доходы пенсионеров остаются слабозащищенными от роста стоимости жизни.
По данным Госкомстата России, подавляющая часть денежных средств пенсионеров уходит на питание. В структуре их денежных расходов доля затрат на эти цели стабильно составляет около 60%. В 1996 г. фактически (без учета дотаций) на оплату услуг в семьях пенсионеров уходила примерно пятая часть пенсии. С ростом цен в наибольшей степени сокращаются расходы пенсионеров на покупку непродовольственных товаров. С 1990 г. их доля в денежных расходах семей пенсионеров упала с 25% до 19%.
Наряду с этим происходит деформация основного принципа пенсионного обеспечения - зависимости размера пенсии от трудового вклада. В настоящее время дифференциация максимальной и минимальной пенсий составляет 1,5:1 вместо 3:1 по законодательству. Существование этой негативной тенденции связано с наличием в действующем пенсионном законе фиксированного максимального размера пенсии, который искусственным образом ограничивает величину пенсии.
Очевидная заниженность максимального размера пенсии, усугубленная эффектом «сплющивания» размеров пенсий в результате их индексации, привела к тому, что заработная плата практически не играет сколько-нибудь заметную роль при исчислении размера пенсии. Вследствие этого у населения ослабли стимулы к «зарабатыванию» пенсии.
Попытка более объективно дифференцировать размеры пенсий, назначенных до «старта» экономической реформы и в начальный период ее проведения, путем осовременивания заработков, принятых для исчисления пенсий, привели опять-таки к искусственному подтягиванию пенсий к существующему максимальному размеру, не решив тем самым проблему уравнительности пенсионного обеспечения.
Обострение проблем в пенсионном обеспечении обусловлено, в первую очередь, отсутствием достаточных финансовых ресурсов. Следствием этого является и кризисное положение с обеспечением своевременной выплаты назначенных пенсий, что является в настоящее время наиболее актуальной проблемой.
Кризисное положение с финансами пенсионного обеспечения имеет много общего с экономическим кризисом в стране и в первую очередь связано с ним.
Устойчивый дефицит бюджета Пенсионного фонда России образуется в основном вследствие следующих причин:
Во-первых, это рост просроченной задолженности предприятий и организаций по страховым взносам.
Вместе с тем, образование просроченной задолженности по страховым взносам в своей глубинной основе имеет проводимую жесткую бюджетную и финансовую политику, которая привела к «зажатию» финансовых ресурсов и оборотных средств предприятий и организаций, что вынуждает их использовать многообразные способы неденежного ведения хозяйственных операций.
К основным текущим факторам увеличения просроченной задолженности перед Пенсионным фондом можно отнести:
- рост задолженности предприятий и организаций по выплате заработной платы своим работникам, которая, в свою очередь, вызвана рядом причин, в том числе недофинансированием из бюджетов всех уровней;
- тяжелое финансовое положение предприятий в связи с отсутствием заказов или трудностями со сбытом (незавершенность структурной перестройки);
- уклонение предприятий и организаций от уплаты страховых взносов путем выплаты вознаграждения работникам косвенными путями (через дочерние или вышестоящие организации, банковские депозиты, страхование сотрудников, выплату вознаграждения, минуя расчетный счет, из выручки или натурой, путем использования множества счетов).
В целях мобилизации ресурсов и обеспечения своевременности выплаты пенсий в соответствии с решением Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины от 26 декабря 1996 г. Пенсионный фонд совместно с Госналогслужбой России, Банком России и другими федеральными министерствами и ведомствами, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимает меры по снижению указанной задолженности по платежам в Пенсионный фонд, включая усиление ответственности за нарушение дисциплины расчетов, в том числе обеспечение контроля за деятельностью коммерческих банков по обязательному перечислению платежей своих клиентов в фонд.
В числе мер, направленных на стабилизацию финансового положения пенсионной системы, Правительством Российской Федерации внесены в Государственную Думу предложения по предоставлению Пенсионному фонду и его органам на местах полномочий по обеспечению сбора страховых взносов, аналогичных тем, которыми наделена Госналогслужба России.
Для реализации решений арбитражных судов в части взыскания в пользу Пенсионного фонда задолженности предприятий по страховым взносам привлечена Федеральная служба налоговой полиции.
Во-вторых, возможной причиной недостаточности средств для своевременной выплаты пенсий является то, что сложившийся механизм взаимоотношений федерального бюджета и Пенсионного фонда России по возмещению расходов на пенсии, подлежащие финансированию из федерального бюджета (социальные пенсии, пенсии военнослужащим по призыву и их семьям, пенсии по чернобыльской программе), практически не гарантируют своевременного покрытия данных расходов.
В целях нормализации и стабилизации положения с выплатой пенсий представляется необходимым при формировании проекта федерального бюджета на очередной год предусматривать в полной сумме ассигнования на компенсацию расходов, производимых Пенсионным фондом на выплату государственных пенсий, финансирование которых производится в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.
В-третьих, критическая ситуация с выплатой пенсий, обусловленная указанным выше состоянием доходной части бюджета Пенсионного фонда, отягощается принятием решений по пенсионным вопросам, не обеспеченных финансовыми ресурсами (например, незапланированная индексация пенсий в 1995 г., принятие в 1996 г. законов о выплате пенсий за выслугу лет работающим педагогам и медикам и др.).
Пенсионное обеспечение в соответствии с Законом 1990 г. осуществляется государственными органами социальной защиты населения.
Для нормального функционирования системы пенсионного обеспечения необходимо знать тенденции ее развития в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Во всех странах, имеющих зрелые системы социального страхования, пенсионная политика строится на основании анализа будущих тенденций: изменения численности пенсионеров, работающего населения, экономических показателей, что предполагает составление и постоянное обновление прогнозов различных компонентов пенсионной системы.
Так, например, ежегодные доклады Попечительского Совета Траст-фонда страхования по старости и по случаю потери кормильца и Траст-фонда страхования по инвалидности США содержат ежегодно обновляемые среднесрочные (на 10 лет) и долгосрочные (на 75 лет) прогнозы демографического и экономического развития, в которых определяется возможная численность получателей пенсий и пособий, плательщиков страховых взносов, финансовое состояние пенсионной системы и на этой основе - направления развития пенсионного страхования. Аналогичные прогнозы на 15-летний период составляются в Германии.
Реализация Концепции пенсионного обеспечения требует тщательной проработки ее отдельных положений, оценки возможных расходов на их реализацию, определение оптимальных сроков ее осуществления. В основе таких оценок должен лежать прогноз общей численности пенсионеров и их отдельных групп. По прогнозам Института труда Министерства труда и социального развития РФ и Госкомстата России, общая численность пенсионеров, получающих пенсии в органах социальной защиты населения, останется на протяжении десятилетия практически неизменной и будет составлять около 37 млн человек. Несколько изменится структура пенсионеров: при сохранении той же доли пенсионеров по старости и по инвалидности, несколько сократиться удельный вес пенсионеров по случаю потери кормильца, увеличится доля социальных пенсионеров и пенсионеров за выслугу лет.
Тенденции демографического развития России после 2005 г. могут существенно изменить ситуацию в области пенсионного обеспечения. Снижение численности населения в возрастах старше трудоспособного сменится их стремительным ростом, что при неизменности норм пенсионного обеспечения вызовет значительный рост численности пенсионеров по старости и, как следствие, общей численности пенсионеров. Одновременно будет сокращаться численность работающего населения, что сузит базу финансирования пенсионного страхования. В результате значительно вырастут затраты на пенсионное обеспечение и нагрузка на работающее население. С этой точки зрения, ближайшие 10 лет - относительно благоприятны для его развития и могут быть использованы для подготовки и проведения пенсионных преобразований в состоянии относительной демографической стабильности пенсионной системы.
