II. Право международных организаций 6 страница

--------------------------------

<319> Например, ст. 104 Устава ООН, ст. 282 Договора о Европейском сообществе, ст. 1 Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы 1949 (BGBl 1954 II, 493). Подробнее см.: Beitzke. von auf Staatsvertrag beruhenden internationalen Organisationen und juristischen Personen, BerDGVR 9 (1969) 77ff; , Die innerstaatliche Rechtsstellung Internationaler Organisationen, 1972; Rensmann (Fn 304) 305ff.

<320> Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 18.

<321> Seidl-Hohenveldern/Loibl // Internationale Organisationen, Rn 0327.

<322> Simma/Vedder // Grabitz/Hilf (Fn 97) Art 282 EG Rn 8f.

<323> В отношении Европейского сообщества: EuGH, Slg 1960, 1115, 1133 (Fieddelaar); Ipsen (Fn 124) 204; Grunwald. Die der EG, EuR 1984, 227ff.

<324> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1606ff; Seyersted. Applicable Law in Relations between Intergovernmental Organizations and Private Parties, RdC (1967-III) 433ff.

<325> Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 6.

 

113. Если упомянутые договорные правила касаются только членов организации, третьим государствам не запрещается предоставлять правоспособность "чужой" международной организации. Международное обычное право не определяет в этом случае обязательство. Однако третьи государства могут принимать соответствующие договорные обязательства либо автономно предоставлять международной организации указанный правовой статус посредством издания собственного правового акта <326>. Как правило, уже из МЧП государства следует, что в отношении правосубъектности делается ссылка на собственное право организации; если право международной организации наделяет ее международной правоспособностью, то в этом случае можно исходить из национального права, поскольку внутригосударственная правоспособность будет направлена на разумное исполнение задач <327>.

--------------------------------

<326> Швейцария, заключив перед ее вступлением в ООН соглашение о местонахождении в 1946 г. (1 UNTS 164), и ФРГ, приняв Постановление от 16.06.1970 (BGBl 1970 II, 669), признали, таким образом, правосубъектность ООН в их национальном праве.

<327> См.: Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 41ff; Herdegen (Fn 286) 543f; Rensmann (Fn 304) 308ff.

 

д) Квалификация норм,

регулирующих внутреннюю деятельность организаций

 

114. Дискуссионным остается вопрос, можно ли квалифицировать внутреннее право международной организации как международное право <328>. Проблема заключается в том, что внутреннее право организаций действует не в отношениях между субъектами международного права, оно направлено на внутриорганизационные отношения. Трудности возникают уже в момент определения правил внутреннего действия. В этом случае не работает разделение на учредительный договор (первичное право), - с одной стороны, и правовые акты органов, принятые на основе учредительного договора (вторичное право) - с другой стороны. Дело в том, что многие положения учредительного договора уже обладают качеством "конституции": например, положения об органах и формировании их воли, о распределении компетенции, о финансировании, действуя, таким образом, внутриорганизационно. Напротив, некоторые меры организации выходят за рамки внутренней компетенции и направлены (также) на третьи государства <329>. Следовательно, в каждом случае необходимо учитывать конкретное действие соответствующего правила или меры <330>.

--------------------------------

<328> См.: Bernhardt (Fn 76) 7ff; Miehsler (Fn 76) 47ff; Meng (Fn 109) 149ff; Bernhardt. International Organizations, Internal Law and Rules, EPIL II (1995) 1314ff. См. также: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 39.

<329> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1200.

<330> См.: Bernhardt (Fn 76) 9ff; Miehsler (Fn 76) 68ff.

 

115. Представители господствующей точки зрения оспаривают международное качество внутреннего права организаций и определяют его как отдельную правовую систему (право sui generis) <331>, утверждая, что по своей структуре указанное право существенно отличается от международного права и, следовательно, не может к нему относиться. По их мнению, внутреннее право международных организаций отличается по преимуществу не координирующим, а организационным характером; ему присущи собственные механизмы правотворчества, большая определенность в содержании правовых актов; наконец, для него характерно не только разделение, но и иерархия власти, что придает ему, в свою очередь, сходство с публичным правом государства. Несмотря на убедительные доводы, слабость указанной позиции в том, что она не объясняет, где пролегает соединительная линия с учредительным договором, который относится к международному договору. Правовые нормы, регламентирующие деятельность организации, бесспорно, восходят к договору и, следовательно, подчиняются международному праву <332>. Остается непонятным, каким способом и по какой причине внутреннее право организации, вопреки этой зависимости, должно приобрести самостоятельность от международного права. Таким образом, придется считаться с тем, что внутреннее право организаций относится к международному праву <333>: его особенности не оправдывают его дифференциации. Автономия внутреннего права организаций не означает независимость его от международного права, а лишь указывает на относительную самостоятельность, что не противоречит сути современного международного права. Из простого порядка координации деятельности государств международное право превратилось в систему организационной кооперации, в которой существенными факторами выступают международные организации и их право <334>. Как во внутригосударственной сфере внутреннее право обществ или союзов принадлежит к национальному праву, так и право международной организации, включая ее внутренний правопорядок, относится к международному праву.

--------------------------------

<331> См.: Miehsler (Fn 76) 70ff; Schermers/Blokker (Fn 24) § 1196: "separate legal order", "independent of any other legal order"; Rudolf. und deutsches Recht, 1967, 43f; Balladore Pallieri. Le droit interne des organisations internationales, RdC 127 (1969-II) 1ff.

<332> См.: Mosler. Diskussionsbeitrag, BerDGVR 12 (1973) 103f; Mosler (Fn 2) 21ff.

<333> См.: Bernhardt (Fn 76) 21ff.

<334> См.: Bernhardt (Fn 76) 39ff; Meng (Fn 109) 180ff. О превращении в право кооперации см.: Bleckmann. Allgemeine Staats- und , 1995, 737ff.

 

Вопрос правовой квалификации - это не просто формальная проблема определения, имеющая значение только для систематики <335>. Если предположить, что внутреннее право организации не является международным правом, то Международный суд лишится возможности его применять. Статья 38 Статута Международного суда не приводит исчерпывающий перечень источников международного права, однако определяет применимое для Международного суда право. Положение об отнесении к международному праву распространяется также на международные правила толкования (ст. 31 Венской конвенции о ПМД), которые не столь ограничены, чтобы не позволить соответствующим образом учитывать особенности учредительного договора и внутреннего права организации (effet utile, implied powers).

--------------------------------

<335> См.: Jaenicke. Diskussionsbeitrag, BerDGVR 12 (1973) 98f.

 

117. Проблема квалификации обостряется применительно к праву Европейского сообщества. Пока его особенности с трудом поддаются анализу в рамках категорий общего международного права. Первоначально Суд ЕС рассматривал правопорядок Европейского сообщества как "новую правовую систему международного права" <336>, однако позднее уже подчеркивал самостоятельность права Сообщества ("особый правовой порядок") <337>. Тем не менее связь права Европейского сообщества с его международными истоками не нарушена: оно не считается самостоятельным правовым режимом (self-contained regime) <338>. Обособление права в самостоятельную систему потребовало бы применения категорий государственного права. Однако договоры Сообщества, как и Договор о ЕС, не акцентируют на том внимания. Они по-прежнему указывают на роль государств-членов как важных факторов влияния, составляющих основу Союза <339>. Таким образом, несмотря на особенности права Сообщества, применение общих правил международного права как ultima ratio полностью не отвергается: например, в случаях осуществления договорных обязательств, исключения из членов или прекращения существования Сообщества <340>.

--------------------------------

<336> EuGH, Slg 1963, 1, 24 (van Gend & Loos).

<337> EuGH, Slg 1964, 1251, 1256 (Costa/ENEL). См. также: решение ФКС (BVerfGE 22, 293, 296; 31, 145, 174); Ipsen (Fn 124) 6ff; Nicolaysen. Europarecht, 2. Aufl 2002, 72ff; Everling (Fn 106) 173ff.

<338> См.: Simma. Self-contained Regimes, NYIL 16 (1985) 111 (123ff); Marschick. Subsysteme im . Ist die Union ein "Self-Contained Regime"?, 1997; Conway. Breaches of EC Law and the International Responsibility of Member States, EJIL 13 (2002) 679ff; Meng (Fn 109) 167f.

<339> См.: ст. 5 Договора о Европейском сообществе; абз. 4 ст. 6 Договора о ЕС не устанавливает имманентную компетенцию Союза. См.: об этом решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 192ff).

<340> См.: абз. 77 и след.

 

4. Органы и формирование их воли

 

a) Общие структуры

 

118. Несмотря на многообразие международных организаций и их органов, сформировалась основная организационная модель, которая составляет базу большинства международных организаций. Обычно в международных организациях предусматривается как минимум два органа: орган, в котором представлены все члены (собрание, ассамблея), и орган, исполняющий административную работу (секретариат). Организационная структура нередко дополняется органом, в который входит узкий круг членов и которому доверяют выполнение особо важных задач (совет). Кроме того, могут действовать парламентские комиссии (представительства населения государств-членов) <341> и судебные органы. Известны, наконец, органы, из которых сознательно выведен элемент государственного членства и которые создаются для принятия решений, нацеленных на благо организации <342>.

--------------------------------

<341> Здесь затронута проблема демократического контроля в международной организации. См.: Kissling. Die Interparlamentarische Union im Wandel, 2006, 341ff.

<342> Например, Комиссия Европейского сообщества (ст. ст. 211, 213 Договора о Европейском сообществе).

 

119. Органы решают задачу обеспечения дееспособности международной организации. Однако целенаправленность деятельности организации зависит в конечном итоге от интересов, которые преследуются и осуществляются в ее рамках. Несмотря на то что направленность организации составляет единую базу членства, представления членов о разумных и эффективных способах достижения цели организации могут не совпадать. Невзирая на указанные расхождения, на первый план выступает достижение реального результата, гарантирующего дееспособность организации. В числе решающих факторов результативности назовем состав органов, независимость членов органов (представителей органа) от указаний правительств государств-членов, независимость представителей органов от правового режима их государств, процесс формирования воли и принятия решений. Индивидуальная воля государств-членов реализуется наиболее интенсивно в случае, если орган состоит из представителей правительств, связанных указаниями правительства, и орган принимает решения только единогласно. Но если представители органа являются независимыми или голосование проводится по принципу большинства, то воля и интересы отдельного члена неизбежно отходят на задний план <343>.

--------------------------------

<343> См.: Jaenicke. Die Sicherung des Charakters der Organe internationaler Organisationen, 14 (1951) 46ff; Mosler. National- und Gemeinschaftsinteressen im Verfahren des EWG-Ministerrats, 26 (1966) 1ff.

 

120. В действующих по принципу универсальности международных организациях географическая близость или схожесть политико-идеологических позиций государств-членов может привести к разделению их на группы, которые часто используют нормы, регулирующие деятельность организации, для моделирования процесса принятия решений. Частично это проявляется при образовании таких органов, в которых представлены не все члены (например, Совет Безопасности ООН), частично - при голосовании в органах (неодинаковый вес голосов государств-членов при принятии решений, проблема "взвешивания"). Примеры подчеркивают значимость регионализма в организационном процессе становления международного сообщества <344>.

--------------------------------

<344> См.: Lang. Der internationale Regionalismus, 1982, 44ff; Bennett/Oliver (Fn 41) 236ff. Классификация ООН, давшая сбой после политических изменений в мире, наступивших в 1989 г., выделяет пять региональных групп: африканские, азиатские, восточноевропейские, латиноамериканские и карибские, а также западноевропейские и другие государства (v. Schorlemer. "Gemeinsam ?": Regionalismus in der UNO // [Hrsg]. Wege multilateraler Diplomatie, 2005, 26ff). Несмотря на новую политическую ситуацию в мире и выход Евросоюза за рамки региональных групп, ООН не стремится реформировать принятую классификацию.

 

121. В соответствии с организационно-правовой формой органы подразделяются по трем уровням <345>: первичный уровень составляют названные в учредительном договоре главные и вспомогательные органы (ст. 7 Устава ООН, ст. 7 Договора о Европейском сообществе); второй уровень занимают вспомогательные органы, которые в соответствии с полномочиями по учредительному договору могут создаваться органом первичного уровня в качестве "административного фундамента" (абз. 2 ст. 7 Устава ООН); на третьем уровне находятся учреждения, образованные в соответствии с полномочиями по учредительному договору и относительно самостоятельные в правовом отношении от главного органа. Классификация органов по уровням ведет к организационному выстраиванию иерархии лестницы, которую, однако, не стоит переоценивать. В целом соотношение органов определяет правовая норма, регулирующая их существование и функции.

--------------------------------

<345> Hilf. Die Organisationsstruktur der Gemeinschaften, 1982, 229ff; Uerpmann. Mittelbare Gemeinschaftsverwaltung durch gemeinschaftsgeschaffene juristische Personen des Rechts, 125 (2000) 552ff; Torres Bernardez. Subsidiary Organs // Dupuy (Hrsg). Handbook, 109ff.

 

122. Основание для такой иерархически дифференцированной структуры создается тогда, когда в качестве органа международной организации, наряду с комиссией, в которой собираются связанные указаниями представители правительств, предусматривается Совет глав государств и правительств. Такой "верховный орган" функционирует часто в организациях, которые в незначительной степени ограничивают осуществление полномочий государств-членов <346>. Отсутствие такого органа в Европейском сообществе не удивляет. Однако усиление интеграции не могло обойти инициативу органа, представляющего государства-членов на высшем политическом уровне. Примером служит Европейский Совет, созданный вначале неформально, а в 1986 году включенный Единым Европейским Актом в состав Сообщества <347>; в ст. 4 Договора о ЕС он определен в качестве органа Евросоюза (а не Европейского сообщества!). Встреча глав государств и правительств, членов Совета Безопасности в начале 1992 года высветила подобные процессы также в ООН, но здесь эта попытка потерпела неудачу <348>.

--------------------------------

<346> См.: ст. ст. 6 - 9 Учредительного Акта Африканского союза; ст. ст. 8 - 10 Договора об Африканском экономическом сообществе (ILM 30 [1991] 1245); ст. 5 Договора ЭКОВАС (ILM 14 [1975] 1200); ст. 9 Договора о создании Сообщества развития Юга Африки (ILM 32 [1993] 126).

<347> См.: Oppermann (Fn 81) Rn § 5 Rn 61ff; Geiger. EUV/EGV, 4. Aufl 2004, Art 202 EGV Rn 4.

<348> Документ встречи: ILM 31 (1992) 759.

 

123. Основным правовым источником формирования воли органов является учредительный договор/устав международной организации. Значительная роль отводится и внутренним регламентам органов <349>. В этой связи следует подчеркнуть практическую деятельность органов, способствующую конкретизации правил "открытого" голосования <350>. Наконец, международная организация развивает собственную деятельность <351>, которую стимулируют ее органы и которая в результате динамического процесса может расширить рамки первоначальной идеи. В зависимости от целей организации и позиции ее членов, таким образом, можно либо подтвердить успехи международной организации, либо выявить кризисное состояние.

--------------------------------

<349> См.: Conforti. The Legal Effect of Non-compliance with Rules of Procedure in the UN General Assembly and Security Council, AJIL 63 (1969) 479f.

<350> См.: абз. 41.

<351> См.: Mosler (Fn 247) 28.

 

б) Сравнительная характеристика главных органов ООН,

Совета Европы и Европейских сообществ

 

124. Главные органы ООН (ст. 7 Устава), Совета Европы (ст. 10 Устава) и Европейского сообщества (ст. 7 Договора о Европейском сообществе) указаны в их учредительных договорах. В таблице 2 дан сравнительный обзор структурных элементов.

 

Таблица 2

 

Характеристика	ООН	Совет Европы	Европейское сообщество
Орган участников (ОУ)	Генеральная Ассамблея	Комитет министров	Совет
Ограниченный ОУ	Совет Безопасности	-	-
Ограниченный ОУ	Экономический и социальный совет	-	-
Ограниченный ОУ	Совет по опеке	-	-
Постоянный адм. орган	Секретариат	Секретариат	Комиссия
Парламентский орган	-	Парлам. ассамблея	Европарламент
Судебный орган	Международный суд	-	Суд ЕС
Бюджетный контроль	-	-	Счетная палата

 

125. Приведенная таблица позволяет сделать вывод, что функции в принципе одинаково структурированных органов совпадают. Фундаментальные отличия отмечены между Генеральной Ассамблеей ООН и Советом ЕС, а также Международным судом и Судом ЕС. Обратим внимание, что задачи, выполняемые в одной международной организации главными органами, в другой организации могут выполняться вспомогательными органами. Например, Счетной палате, принадлежащей к категории главных органов Европейского сообщества, соответствует созданный Генеральной Ассамблеей вспомогательный орган по бюджетному контролю <352>. Административный суд ООН выполняет задачи, которые в Европейском сообществе первоначально решал Суд ЕС, а сегодня осуществляет Суд по делам государственных служащих ЕС (ст. 225a, 245 Договора о Европейском сообществе) <353>.

--------------------------------

<352> Подробнее см.: Wolfrum. Haushalt // Handbuch VN, 268ff; см. также: абз. 220 наст. разд. Статья I-19 Договора об учреждении Конституции для Европы систематизирует органы Союза по-новому; к ним относится Европейский Совет; Счетная палата упраздняется.

<353> Решение Совета от 02.11.2004 (ABl EU 2004, N L 333/7).

 

126. В ООН действует сравнительно большое число главных органов (ст. 7 Устава); вместе с тем выделяются три органа, в которых представлен узкий круг государств-членов (Совет Безопасности, ЭКОСОС, Совет по опеке), а также судебный орган (Международный суд). Все главные органы могут учреждать вспомогательные органы <354>. Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и ЭКОСОС широко используют указанную возможность, при этом не всегда осуществляя имеющиеся полномочия <355>. Таблица 3 фиксирует главные и вспомогательные органы ООН и существующие между ними правоотношения <356>. Специализированные учреждения и самостоятельные организации, действующие в рамках ООН, являются независимыми и будут рассмотрены в последующих разделах <357>.

--------------------------------

<354> См.: абз. 2 ст. 7, ст. ст. 22, 29, 68 Устава ООН.

<355> См.: ст. 47 Устава ООН (Военно-Штабной комитет).

<356> См.: Skizze in VN 1991, 37; . VN 1; http://www.un.org/aboutun/chart.html.

<357> См.: абз. 222 и след.

 

Таблица 3 (по состоянию на март 2007 года)

 

┌──────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────┐ ┌────────────┐

│(ст. 22 │ │Международный │ │Совет по │ │Комиссия по │ │(ст. 29

│Устава ООН) │ │суд │ │опеке │ │миротворчес-│ │Устава ООН)

│Совет по │ │(ст. ст. 92 │ │(ст. │ │тву │ │постоянные

│правам │ │- 96 Устава │ │ст. 86 - 91│ │(ст. │ │комитеты

│человека 6 │ │ООН) │ │Устава │ │ст. 22, 29 │ │комитеты ad

│главных │ │Статут │ │ООН) │ │Устава ООН) │ │hoc

│Комитетов │ │Международно- │ └──┬──┬──┬──┘ │ │ │(например,

│постоянные и │ │го суда ├─┐ │ │ │ ┌─┤ │ │Контртерро-

│комитеты ad │ └───────┬──────┘ │ │ │ │ │ └────────────┘ │ристический

│hoc прочие │ │ │ │ │ │ │ │комитет)

│вспомогатель- │ ┌───────┴──────┐ │ │ │ │ │ ┌────────────┐ │

│ные органы └─┤Генеральная ├─┼──┘ │ └──┼─┤Совет │ │

│Ассамблея ООН ├─┼─────┼─────┘ │Безопасности├─┘

┌──────┤(ст. ст. 9 - │ └─────┼───────┤(ст. ст. 23 │

│ ┌──┤22 Устава ├───────┼───────┤- 38 Устава ├─┐

│ │ │ООН) ├───────┼──┐ ┌──┤ООН) │ │международ-

│ │ └───────┬──────┴────┐ │ └─┼─┐└────────────┴┐│ные трибу-

│ │ │ ┌──┴──┴────┴┐│┌───────────┐ ││налы ООН

БАПОР ООН │ │ │Секретариат│└┤Экономичес-│ ││

ЮНИДИР ООН │ │ │ООН ├─┤кий и │ ││

(ст. 22 │ МАГАТЭ │(ст. ст. 97│ │социальный │ ││

Устава ООН) │ │- 101 │ │совет ООН │ │├ по бывшей

│ │Устава │ │(ст. ст. 61│ ││Югославии

┌─────────────┘ │ООН) │ │- 74 Устава│ │└ по Руанде

│ └───────────┘ │ООН) │ │

├───────────────────────────────────────────────┴──┬────────┘ │

│ ┌─────────────────────────────────┤ │

│ │ ┌──────────┘ │

│Вспомогательные │Специализированные │(ст. 68 Устава ООН) │Операции

│органы │учреждения │Функциональные │по

│(ст. ст. 7 и 55 │(ст. 57 │комиссии │поддержанию

│Устава ООН) │Устава ООН) ├ статистическая │мира

├ МУНИУЖ ├ МОТ ├ по народонаселению ├ ОНВУП

├ ООН-Хабитат ├ ФАО │ и развитию ├ ГВНООНИП

├ ЮНКТАД ├ ЮНЕСКО ├ социального ├ ВСООНК

├ ЮНДКП ├ ВОЗ │ развития ├ СООННР

├ ПРООН ├ МБРР──┐группа ├ по положению ├ ВСООНЛ

├ ЮНЕП ├ MAP │Всемирного │ женщин ├ МООНЭЭ

├ ЮНФПА ├ МФК ──┘Банка ├ по наркотическим ├ МООНРЗС

├ УВКБ ├ МВФ │ средствам ├ МООНДРК

├ ЮНИСЕФ ├ ИКАО ├ по устойчивому ├ МООНК

├ ЮНИТАР ├ ВПС │ развитию ├ МООННГ